16. Суверенитетът и институциите на Европейския съюзе

Проблемът за суверенитета възниква със самата идея за интеграция и създаване на наднационални институции. Новият момент, който интеграцията внася, е именно прехвърлянето от страна на участващите в нея държави на части от своя национален суверенитет към интеграционните органи, които могат да взимат задължителни за всички решения. Терминът “наднационалност” отразява самата същност на този процес – над националната държава, която досега е притежавала върховната власт по отношение на своята територия, население и независимост в международните отношения, вече съществува нова, по-висша власт. Тази по-висша власт обаче се разпростира само върху определени области и е в определен обем от правомощия, които са й били прехвърлени. Общите интереси са представени в институциите заедно и балансирано с интересите на суверенните държави участнички в интеграцията. Основните институции на Европейския съюз са 5: Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз /преди наричан Съвет на министрите/, Европейската комисия, Съдът на Европейските общности и Сметната палата. ДКЕО, както впоследствие и Договорът от Лисабон предвиждат включването в единната институционна рамка на Съюза (single institutional framework) Европейския съвет и Европейската централна банка. Освен тях има и други органи, които са натоварени да изпълняват спомагателни или консултативни функции в изпълнение на целите и задачите, стоящи пред ЕС. Това са: Комитетът на постоянните представители, Комитетът по икономически и социални въпроси, Комитетът на регионите, Европейската инвестиционна банка, Европейския омбудсман. В потвърждение на тезата, че Европейският съюз има уникална институционна система, трябва да се изтъкне фактът, че извън основните и спомагателните органи съществуват и друг тип структури, създадеви по решение на Европейската комисия или Европейския съвет – агенции, центрове, служби и др. Първото, което заслужава да се отбележи, разглеждайки институциите на Европейския съюз, е това, че тук е неприложимо традиционното разделяне на властите на законодателна, изпълнителна и съдебна. В ЕС няма институция, която е натоварена да изпълнява “чисто законодателна” или “чисто изпълнителна” функция. Много от тези компетенции са разпределени между различните институции на Съюза по начин, който прави невъзможно отъждествяването на даден орган с определен вид правомощия. В рамките на ЕС процесите на взимане на решения и тяхното изпълнение протичат така, че не би могло да се говори за разделение на властите, а по-скоро за разделение на представителството на интересите, като Съветът на министрите е изразител на интересите на държавите, членуващи в ЕС; Европейската комисия – на обединението като цяло; а Европейският парламент – на интересите на народите на Европа. 2 от институциите са чисто политически – Съветът на Европейския съюз и Европейският парламант, докато други са формирани на експертен приницип: Европейската комисия, Съдът на Европейските общности и Сметната палата. Второто, което следва да се има предвид, е, че моделът за разпределяне на правомощията между институциите на ЕС не остава статичен. Той се променя с всяка нова ревизия на Учредителните договори, за да отговори на потребностите на своето време.



При създаването на трите общности и техните институции проблемът наднационалност – национален суверенитет е решен по различен начин въпреки аналогичната им институционна структура. Наднационалният Върховен орган (High Authority) приема решения, обвързващи компетентните национални на участничките в ЕОВС, докато в случая на ЕИО и ЕВРАТОМ централната роля сред институциите е отредена не на Комисията /която е аналог на Върховния орган/, а на Съвета на министрите, в който са представени интересите на независимите държави членки. По този начин при новите две общности има известно отстъпление от принципа на наднационалността за сметка на съобразяване със суверенните права на участничките в интеграцията. Освен чрез самото създаване на институции над държавната власт външното измерение на суверенитета /независимостта и равнопоставеността на националната държава в международните отношения/ е подкопано чрез начина, по който са представени държавите членки в институциите на Европейския съюз и чрез въвеждането на принципа на т. нар. претеглено гласуване в Съвета на ЕС /Съвета на министрите/. Съгласно Учредителните договори държавите са представени в Европейската комисия и парламент с различен брой гласове в зависимост от тяхната големина, население и други фактори. По този начин е пренебрегнат основният принцип, отразяващ независимостта на суверенната държава в международните организации: 1 държава – 1 глас. Обратно, по-големите европейски държави изпращат в Комисията по двама представители, а по-малките страни – по един. Подобно е положението и в Европейския парламент до влизането в сила на Договора от Ница: Франция, Италия и Великобритания имат по 87 депутати, докато Люксембург – само 6. Съветът на Европейския съюз поради различния си състав в зависимост от естеството на обсъжданите въпроси включва съответния представител на държавите членки на министерско равнище. Затова в случаите, когато за приемането на даден акт е необходимо квалифицирано мнозинство, се прилага принципът на т.нар. претеглено гласуване, като отделните държави членки притежават различен брой гласове. Така например преди институционната реформа, договорена в Ница, най-големите европейски държави имат по 10 гласа, а най-малката Люксембург - само 2 гласа. Механизмът на “претегленото гласуване” осигурява баланса между интересите на големите и малките европейски държави членки при формирането на необходимото квалифицирано мнозинство или съответно на блокиращото малцинство. Не на последно място се налага да се припомни разграничението между трите “Съвета”:
• Европейският съвет – това са държавните или правителствените ръководители на всички държави членки на ЕС плюс Председателят на Европейдската комисия. Този орган определя на най-високо ниво политиката на Съюза, поради което заседанията му често се наричат “срещи на върха”.
• Съвет на Европейския съюз – известен преди ДЕС като “Съвет на министрите”, тази институция се състои от съответни ресорни министри от правителствата на всички държави членки на ЕС.
• Съвета на Европа – това изобщо не е институция на ЕС. Това е междуправителствена организация, основана през м. май 1949г. със седалище гр. Страсбург, в която членуват 47 държави. Основни принципи на организацията са зачитане на демокрацията и основните човешки права и свободи, и върховенство на закона.

Европейски съюз – 27 държави		Съвет на Европа – 47 държави
Институции	Седалище	Институции	Седалище
Европейски парламент	Страсбург, Брюксел, Люксембург	Парламентарна асамблея	Страсбург
Съвет на Европейския съюз (Съвет на министрите)	Брюксел, Люксембург	Комитет на министрите	Страсбург
Европейски съвет	Променя се/ Брюксел	Конгрес на местинте и регоиналните власти	Страсбург
Европейска комисия	Брюксел	Европейски съд за правата на човека	Страсбург
Сметна палата	Люксембург

Таблица № 7

С оглед на проследяването на функционирането на европейските институции те ще бъдат разделени на 2 групи: институции, утвърждаващи наднационалното начало, и институции, утвърждаващи междуправителствения подход – т.е. интересите на суверенните държави членки.