16. Приключване на финансово контролното производство. Актове. Мерки за въздействие, предприемани по повод констатирани слабости, нарушения и причинени вреди.

1. Етапи на инспекционното производство

Инспекционното производство преминава през няколко етапа:
(->) подготвителен – състои се в изучаване на нормативните актове, уреждащи дейността на обекта на контрола, резултатите от предходни инспекции, изготване на план на самата проверовъчна дейност.
(->) същинска проверовъчна дейност – изразява се в съпоставка на фактическото състояние с предписаното от правните норми.
(->) приключване на инспекцията и съставяне на някакъв документ.
(->) предприемане на мерки за въздействие по повод констатираното в документите.

2. Приключване на финансовото контролно производство. Актове

(>>) Доклад. Всяка финансова инспекция приключва с доклад, независимо от констатациите на проверяващия орган. За резултатите от финансовата инспекция финансовият инспектор изготвя доклад, който съдържа направените констатации, подкрепени със съответните доказателства. По доклада становище дава ръководителят на проверяваната организация и други проверявани лица. Въз основа на становището финансовият инспектор се произнася с мотивирано писмено заключение. Докладът, заключението и другите документи (т.е. цялата преписка) се предоставят на органа, издал заповедта, за предприемане на мерки за въздействие. В ППЗДФИ (чл.16) са описани реквизитите на доклада.

Констатациите от една страна трябва да съответстват на задачите, поставени със заповедта за възлагане, а от друга страна – да са съобразени с доказателствата. Докладът по своята правна същност е констативен акт, който най – общо казано отразява финансовото състояние на обекта. В него може да има констатирани някакви нарушения, а може и да няма. Също така може да са отразени причините, довели до нецелесъобразно управление на имуществото и условията, способствали за това. Когато са установени нарушения, в сътветните констатации задължително се отразяват нарушените правни норми, отговорните лица, както и съставените актове за установяване на административни нарушения и актове за начет или причините такива да не бъдат издадени. Затова казваме, че докладът е основният документ. В чл.22 ЗДФИ е посочено, че когато са налице условията за търсене на пълна имуществена отговорност по реда на ЗДФИ, финансовите инспектори съставят акт за начет.

(>>) Акт за начет. Актът за начет е отделен, самостоятелен акт, който следва доклада, но за разлика от доклада, с който се дава цялостна оценка на проверявания обект, с акта за начет се установяват или се описват фактите, които пораждат имуществената отговорност (т.е. съставът на непозволеното увреждане, така както е описан в ЗДФИ), или в акта за начет се отразяват фактите за виновно причинени вреди и предпоставките, обуславящи възникването на имуществена отговорност. Актът за начет и по-точно констатациите в него също трябва да бъдат подкрепени с доказателства (т.е. те трябва да бъдат документирани). Това става с писмени доказателства (справки, таблици, констативни протоколи). Той се връчва освен на органите, представляващи проверяваната организация, и лично на виновното лице, причинило вредите. По съставените актове начетените лица могат да правят писмени възражения. Независимо дали има обяснения или възражения, когато е изтекъл срокът за тях, инспекторът изготвя и заключение. Заключението, актът за начет и възраженията се проверяват от комисия в агенцията, за да се провери дали са налице и доказани ли са предпоставките за възникване на имуществена отговорност. Ако някоя от тези предпоставки отпадне, се изготвя мотивирано предложение за прекратяване на производството (това може да стане с резолюция). Също така производството ще се прекрати и в случаите на смърт на начетеното лице, преди актът да е внесен в съда. Последната възможност е актът за начет да се изпрати в съда. Изпраща го контролиращият оргна (АДФИ).

(>>) Актовете за установяване на административни нарушения. Финансовият инспектор в хода на инспекцията може да констатира административни нарушения, за което се съставят актове за установяване на тези нарушения.


3. Характеристика и функции на документите

(>>) Общите белези на трите документа

И трите са официални документи, съставени от държавен орган по повод на извършена контролна дейност в правнорегламентирано производство. Те могат да бъдат определени като констативни (установителни), защото констатират факти и обстоятелства с правно значение. Това не са индивидуални административни актове, защото не отговарят на изискванията на АПК за такива актове. Те сами по себе си не пораждат права и задължения, отнасят се към подготвящите актове, защото по – късно въз основа на тях се издават други актове, които пораждат правата и задълженията. Тези последващи актове могат да бъдат актове на съд (решения/присъди), наказателни постановления, заповеди или други индивидуални финансови актове. За всички тях е общо правилото, че формата е писмена. Съдържанието на тези документи условно може да се раздели на две части – екзистенц минимум от реквизити, задължителни за съответния документ, според нормативните актове; и допълнително съдържание, което ще зависи от направените констатации.

(>>) Функции

(->) сезираща – контролният орган изпраща тези актове до други органи (ръководители на предприятия, министри, съд, прокуратура, контролни съвети и др.), за да се запознаят с тяхното съдържание. Съответният вид юридическа отговорност не се налага от инспектора (проверяващия орган), а от друг орган. Административнонаказателната отговорност – от директора на ДФИ, а имуществената отговорност и наказателната отговорност – от съда. По сега действащия режим актът за начет се изпраща в съда с ръководително писмо и играе ролята на искова молба, т.е. на практика той я замества. Сезира се съдът , за да се произнесе по въпроса за имуществената отговорност. Не е вярно, че тези документи имат обвинителна функция, дори и в случаите, когато по време на инспекцията са установени данни за престъпление.

(->) доказателствена – отнася се само за актовете за начет (чл.44 ППЗДФИ). Разпоредбите имат еднакво съдържание, а именно – Фактическите констатации в акта за начет се считат за истински до доказване на противното. Законодателят придава на този акт една особена доказателствена сила, една презумпция за достоверност на направените констатации. Тя е въведена по отношение реализацията на гражданската отговорност в съда.
Съображенията за нейното установяване са няколко. По време на инспекцията се преглеждат и събират множество документи, а актът за начет в синтезиран вид представя проверената информация. Без установената доказателствена сила на актовете за начет, цялата документация би трябвало отново да се разглежда от съда при решаване на делото. В закона изрично е записано изискването, че констатациите трябва да са подкрепени с доказателства и актът за начет е резултат от правнорегламентирано производство, осъществявано от държавен орган със специални познания и правомощия. Накратко последиците от тази функция са, че презумпцията за достоверност е процесуална привилегия за увредената организация, изразяваща се в това, че тя като ищец няма да доказва своите претенции. Това е разликата с общия исков процес. Актът за начет играе ролята на искова молба и това е достатъчно. Презумпцията обаче, е оборима. На ответника (начетеното лице) е дадена възможност да опровергава констатацията, т.е. тежестта на доказване е прехвърлена от ищеца на ответника. Следва последният етап от контролното производство – предприемане на мерки за въздействие. Терминологично се говори за правни последици от инспекцията, а в практиката – за реализация на резултатите от нея. Разбира се този етап не е задължителен, защото по време на инспекцията може да не се разкрият нарушения.

4. Мерки за въздействие

Мерките за въздействие са посочени в ЗДФИ – раздел 5. Конкретните мерки зависят от направените констатации. Разделяме ги в две групи – мерки спрямо проверяваната дейност и мерки спрямо проверяваните лица.

(>>) Мерки спрямо проверяваната дейност
(->) даване на писмени указания за преустановяване на извършване на нарушението. – те са задължителни, тъй като задължителният им характер не отпада, въпреки че не е посочен изрично в закона. Указанията се дават принципно от директора на агенцията или упълномощено от него длъжностно лице, т.е. от вншноведомствен орган. Адресати са лицата, които по закон са длъжни да преустановят нарушението. Указанията трябва да са разбираеми, испълними, скрепени със срок и конкретни. Те не подлежат на обжалване и са предмет на последваща проверка. Дори в чл. 18 (2) е предвидено задължението в двумесечен срок да се уведоми директора за предприетите мерки.
(->) предложение до компетентните органи за спиране на действия, водещи до извършване на нарушения или причиняване на вреди, т.е. става дума за действия, които биха причинили имуществени вреди или представляват нарушение на нормативните актове. Те трябва да са адресирани до компетентните органи.
(->) предложение до компетентните органи за отмяна на незаконосъобразните актове. Обикновено това е по – висшестоящият орган, като тук не става дума за обжалване на индивидуален административен акт, а само за предложение.
(->) предложение за търсене на дисциплинарна или имуществена отговорност
(->) предложение до министъра на финансите да преустанови превеждането на средства от бюджета или да блокира сметките на бюджетните организации (вид принудителна административна мярка).

(>>) Мерки спрямо проверяваните лица – отделните видове юридическа отговорност. Контролът е финансов, но отговорността на виновните лица не е финансова. Такова понятие няма.
(->) дисциплинарната отговорност се прилага от ръководителя на съответната организация спрямо лицата, които са в трудово правоотношение и по повод на трудовите си функции са извършили нарушение на финансовоправни норми
(->) административната отговорност е уредена в чл.32 и сл. ЗДФИ и е предоставено наказателните постановления да се издават от директора на агенцията и други лица, упълномощени от него
(->) наказателната отговорност – реализира се от съда – по чл.19 при наличие на данни за извършено престъпление, копие от доклада и съпровождащите го материали се изпращат до органите на прокуратуата в седемдневен срок
(->) при причинени вреди може да възникне и гражданска отговорност за непозволено увреждане. Тук трябва да разграничим двата режима – по ЗДФИ с особените предпоставки, описани в чл.21 и общият режим за реализиране на гражданската отговорност по ЗЗД.