8. Администрация - организация и принципи на дейност.



1 Понятие за държавно управление (изпълнителна дейност)

1. Изпълнителната власт се създава като реализация на принципа за разделение на властите, а административното право е правният отрасъл изучаващ обществените отношения, възникващи при осъществяване на изпълнителната власт. Изясняването на понятието за изпълнителна дейност може да бъде направено от няколко гледни точки.

1.1 Първата от тях е чрез принципа за разделение на властите – изпълнителната дейност е част от държавната власт. Тя има за своя основна задача да провежда в действителността вече приетите от законодателната власт закони. Всеки приет от НС закон е абстрактен, което го прави директно неизпълняем от субектите, към които е насочен. Налага се всеки закон да бъде доразвиван, конкретизиран, детайлизиран, за да стане реално изпълним. С тази задача са натоварени ораните на изпълнителната власт. Въз основа на вече приет закон, със собствени актове те доразвиват законовите правни норми и по този начин ги правят реално изпълняеми от субектите, към които са насочени. Следователно изпълнителният и разпоредителният момент в работата на изпълнителните органи не могат да бъдат отделени един от друг.

Уточнения:
::dot5::Осъществявайки своите разпоредителни правомощия органите на изпълнителната власт създават нови правни норми, които могат да бъдат само вторични.
::dot5::Органите на изпълнителната власт могат да правят това само въз основа на закона, в изпълнение на закона и в неговите рамки

От тук следва една много важна презумпция за изпълнителната дейност: щом се развива въз основа на закона, в изпълнение на закона и в рамките на закона, тя не можде да бъде незаконна. Това е т.нар. правотворческа дейност на изпълнителните органи.

1.2 Изпълнителната дейност от гледна точка на теорията на управлението е част от механизма на общественото управление, която извършва огромния дял от неговата работа.
Всяко управление (администрация) предполага:
a) целенасочено сътрудничество
б) на основата на практическа дейност,
в) подчинена на определен план за действие,
г)осигурена с необходимите материални ресурси
д) и с подходящи кадри за изпълнение,
е) наблюда-вана по пътя на постоянен контрол.

На свой ред терминът „държавно управление” може да се разглежда в широк и в тесен смисъл. В широк смисъл на думата то е важна съставка на механизма на общественото управление и има включва в себе си всички видове и форми на държавновластническа дейност – към него спадат законодателна, изпълнителна и съдебна дейност. В тесен смисъл понятието изразява дейността на МС.

2. Понятието „администрация” (две значения)

2.1 Държавната администрация се представя най-напред като организация, апарат за извършване на определена дейност, предвидена в закона. Държавното учреждение представлява организиран от държавата комплекс от персонални и имуществени елементи, на чело на които стои съответен ръководител. То е учредено съгласно закона, за да извършва определена дейност, свързана с властническите правомощия на държавата. Учрежденията и дисциплинарната власт, която осъществяват органите на управление в такива звена, се разпростира и върху техните ползватели за времето, през което пребивават в тях. В персоналния състав на държавното учреждение влизат всички лица, които заемат щатна длъжност в неговата структура.

2.2 Държавната администрация (държавното управление), от друга страна се представя и като властническа динамична дейност, която наред със законодателната и съдебната дейност е една от основните прояви на държавната власт при решаване на практически задачи на държавата.

2.3 Материалната и техническата дейност в администрацията, като подпомагаща юридическата дейност, играе важна роля при изпълнение на законите и при осъществяване правата и интересите на гражданите, организациите и държавата.
Най-голям интерес за правото обаче представлява юридическата дейност на администрацията във формата на държавновластническа, изпълнителна дейност. Тя е резултат от волеви прояви и постъпки на участващите в държавното управление правни субекти. Юридическите актове на администрацията са два основни вида:
А) Административни актове – съдържат властническо волеизявление на органи на държавното управление, насочено към предизвикване на правни последици и промени, свързани с дейността на администрацията
Б) Договори – съглашения, изградени на основата на насрещни волеизявления на равнопоставени правни субекти, насочени към предизвикване на определен правен резултат.

3. Оперативна самостоятелност и обвързана компетентност

Обвързана компетентност - това е правото и задължението на изпълнителните органи при наличието в предвидените в хипотези са на правните норми факти да вземе онова решение, което нормата предвижда като единствено законосъобразно. Правната норма сама определя какво решение да вземе органът, кога да го вземе и по какъв начин да го изрази. Тя не дава възможност на изпълнителният орган да преценява дали, кога и как да издаде административен акт. Всяко друго решение на органа ще бъде правно нарушение.

Оперативна самостоятелност - възможността на изпълнителния орган в установени от закона предели да избере между многото варианти на решения, които са еднакво законосъобразни, онова което е най - целесъобразно в конкретния случай. Правната норма очертава една рамка на действие върху която държавния орган може са преценява дали да вземе едно или друго решение.



2 Органи на изпълнителната власт - понятие и видове

1. Понятие за орган на изпълнителната власт

1.1 Органите на изпълнителната власт са вид държавни органи и като такива имат сходни черти с останалите.
- Те осъществяват държавна власт. Този извод налага чл. 1 ал. 2 КРБ, според който държавната власт се осъществява непосредствено от народа и „чрез органите, предвидени в тази Конституция”.
- Осъществявайки функциите на държавата те прилагат средства и способи, неприсъщи на други организации, а характерни именно за държавните органи. (възможност за издаване на юридически властнически актове, чрез които едностранно се създават правила за поведение или конкретни правоотношения и освен това възможност за използването на държавна принуда.
- Органите на изпълнителната влас имат установени предели, които определят компетентността на съответния орган. Компетентността не е проява на субективно право, а мястото на държавните органи в апарата на държавата.

1.2 Освен сходните си черти с останалите държавни органи, тези на изпълнителната власт имат и свои специфични черти.
- Те по предназначение осъществяват изпълнителната дейност на държавата и в този смисъл се определят като изпълнителни органи. Те осъществяват подзаконова дейност и действият им се извършват винаги въз основа и в изпълнение на закона.
- Те непосредствено ръководят и организират службите и звената по изпълнение на задачите на държавата в сферата на държавното управление или осъществяват непосредствено управление в сферата на икономиката, администрацията и т.н.
- Те имат административна правосубектност. За разлика от ФЛ тяхната правоспособ-ност и дееспособност възниква едновременно с факта на създаването им. Административната правосубектност се различава от гражданската правосубект-ност на ЮЛ.

1.3 Понятието „административен орган” не следва да се смесва с понятието „длъжностно лице”, при което се има предвид точно лицето, човекът, който заема дадено място в апарата. От гледна точка на органа е важно какви държавновластнически правомощия упражнява той спрямо другите субекти, докато от гл.т. на длъжностните лица става дума за техните права и задължения, отговорностите, които носят във връзка със служебното си положение.
Не бива да смесват и понятията „административен орган” и „административен апарат”. Второто е по-широко понятие. Той съдържа освен органите в юридически смисъл на думата и много други административно-организационни звена.

2. Видове органи на изпълнителната власт

2.1 Според териториалните предели
- Централни –исъществяват своите компетенции за цялата страна.
- Местни (териториални) упражняват своите компетенции в определени териториални предели.

2.2 Според обема на правомощията
- Органи с обща компетентност
- Органи със специална компетентност

2.3 Според начина на вземане на решения
- Еднолични (министър, областен управител)
- Колегиални (Министерски съвет, академичен съвет). При тях се изисква кворум (обикновен или квалифициран) за вземане на едно решение

2.4 Според клона на управлението
- Отраслови – осъществяват своите правомощия по редица въпроси, засягащи пряко определена по предмет част от управлението (отбрана, транспорт, горско стопанство).
- Функционални – извършват обслужваща дейност, подпомагащата отрасловите органи.
И двата вида органи имат специална компетентност!

2.5 Според това дали са предвидени в Конституцията
- Предвидени конституционно – най-важните изпълнителни органи (МС, областни управители, кметове)
- Предвидени извънконституционно

2.6 Според органите (телата), които ги образуват
- Образувани пряко от населението
- Създавани от по-горестоящи изпълнителни органи
- Образувани от други държавни органи

2.7 Според начина на образуване
- Чрез избор (министри, кметове)
- Чрез назначение (началниците на териториалните управления на вътрешните работи, началниците на териториалните данъчни дирекции)

2.8 Според ролята им в държавното управление
- Осъществяващи общо ръководство и координация (предимно с обща комп-ст)
- Осъществяващи оперативна административна дейност (характерна е непосредствената връзка и контакт с хората и материалните средства)

2.9 Според областта, в която упражняват управленските си функции
- В икономическата област, в областта на социално-културната дейност и т.н.





3 Форми и методи на изпълнителната дейност

1. Форми на изпълнителната дейност

1.1 Класификацията на формите на изпълнителната дейност се извършва главно с оглед на нейното предметно съдържание, както и отделните етапи, в които се предприемат едни или други управленски действия. Формите се свързват с динамиката на извършваната дейност в процеса на държавното управление, а не с преследвания резултат. Такава форма ще бъде например издаването на един акт на държавно управление, а не самият този акт, който е само следствие, резултат на процеса на издаването

От гледна точнка на пространствените предели се говори за изпълнителна дейност, извършвана вътре в апарата на управлението, където се установяват т.нар. външни отношения. С оглед на интензитета на нейното проявление изпълнителната дейност може да се представи като опретивно-разпоредително пряко решение на един въпрос, като осъществяване на ръководство, координиране или контролиране на извършваната работа от подчинените субекти и т.н.

Според своето предметно съдържание изпълнителната дейност може да се прояви като:
1) правотворческа (нормотворческа)
2) правоприлагаща (активна администрация по издаване на индивидуални административни актове)
3) правозащитна (разрешаване на правни спорове, свързани с фунцкионирането на администрацията, включително налагане на правни санкции за неизпълнение, нарушение на админ. задължения)
4) договорно-правна (сключване на споразумения между административни органи по прилагане на административноправни норми)

1.2
1.2.1 Правотворческата форма на изпълнителната дейност разкрива специфичното за администрацията правомощие за издаване на нормативни актове. Тази дейност не следва да се приравнява със законодателна дейност на НС, която е израз на законодателна власт в държавата. Юридическата сила актовете на изпълнителната власт е по-малка от тази на закона. Поради това тези нормативни актове не могат да бъдат издавани contra legem, нито пък независимо от него – praeter legem. нормативните актове на администрацията трябва да бъдат издавани в съответствие и подпомагане на закона – secundum legem.
1.2.2 Правоприлагащата форма на администативната дейност засяга т.нар. активна администрация, когато органите на държавно управлление издават индивидуални административни актове за непосредствено и конретно решаване на определени въпроси. Със задължителна сила вътре в апарата на администрацията ще бъдат всички решения и др. вътрешнослужебни актове, издавани във връзка с организиране и развитие на служебните отношения, необходими и типични за функционирането на различните административни звена и учреждения. На свой ред правоприлагащи актове с външен ефект ще бъдат всички индивидуални административни актове, засягащи правата и задълженията на гражданите и организациите. Тези актове имат както и административноправни така и гражданскоправни последици.
1.2.3 Правозащитната форма на изпълнителната дейност намира място главно в случаите на преки нарушения на законността и на съществуващите права и задължения, предизвикващи правни спорове между правни субекти, участващи в процеса на управлението, при издаване на незаконосъобразни актове. Заинтересованите субекти могат да оспорят незаконния административен акт в предвидените от закона слуачи пред съответни по-горестоящи органи на администрацията.
Правораздавателната дейност, извършвана под формата на разрешаване на правни спорове по административен ред, се различава от онази дейност на определени органи на държавно управление, когато те по изрично предписание на закона действат в качеството на административни юрисдикции. Въпреки че този тип дейност напомня съдебна дейност, тя не се покрива с нея. Съдебната дейност се извършва от нарочни органи – съдилища, докато правораздавателната дейност на администрацията – от органи на администрацията, които имат специдична структура и използват по-различни методи и форми.
1.2.4 Администативната дейност може да се прояви под формата на пряка административна принуда, носечена към пресичане на извършено нарушение или ликвидиране на неговите последици. Особено приложение намира администативното наказание. Налагането му представлява санкционираща управленска дейност, израз на държавна наказателна репресия.
Най-после, правозащитната и правоопазващата дейност като форма на изпълнителната дейност може да се представи в определен смисъл чрез упражнявата превенция от администрация при вземането на т.нар. превантивни административни мерки, упражнявайки опретавивна самостоятелност. Такива мерки са предвидени в Закона за движение по пътищата, Закона за народното здраве и т.н.

2. Методи на административната дейност

Най-характерни методи са убеждаването и принуждаването, прилагани самостоятелно или съчетано, според обстановката, в която следва да се решават задачите на държавно управление. Типични за администрацията са и методите за осъществяване на общо, оперативно или методическо ръководство, свързано с огранизиращата работа на администрацията при всички нейни проявни форми.
Методите на държавно управление са обект на различни класификации – някои ги раделят на общи и частни, според това дали се използват при осъществяването на всички важни стадии на управленския цикъл или само в отделни негови фази; според непосредствено преследваната цел, според въздействието върху обекта на управлението, а някои различават администативни и икономически методи.
Понятието за административни методи не трябва да се смесва с т.нар. администриране, което е едно бюракратично извращение на правноустановените методи, до които могат да прибягват органите на държавно управление.