17. Конституционна уредба на Министерския съвет. Образуване, състав, компетентност, актове. Политическа отговорност на правителството. Служебно правителство.

1. Конституционна уредба на Министерски съвет
Парламентарното мнозинство формира правителство, което се ангажира да осъществява неговата политика. Правителството е поставено в зависимост от доверието и подкрепата на парламента (РКС ном.4 от 1994). Правителството е политически отговорно пред парламента, което не изключва равновесие във взаимоотношенията между тях. На това равновесие се основава системата на парламентарното управление.

Министерският съвет е правителството на държавата, т.е. тези две наименования са равнозначни. Нашата Конституция използва и двете.
Министерският съвет е автономен при осъществяване на държавната политика в границите на своята компетентност, без това да го освобождава от контрола на парламента и от политическата му отговорност пред него. Той осъществява държавното управление като се опира на доверието на Народното събрание.

Министерският съвет е титуляр на изпълнителната власт, според принципа за разделение на властите. Министерският съвет оглавява системата на органите на изпълнителната власт в РБ и е централен колективен орган на изпълнителната власт с обща компетентност. Качеството му на висш орган на изпълнителна власт изисква упражняването на разпоредителни правомощия.
Изпълнителната власт е подзаконова власт по своето същество – тя се осъществява въз основа и в изпълнение на законите. Това обуславя и подзаконовия характер на актовете, които се приемат при осъществяване на изпълнителната власт. Министерският съвет и всички изпълнителни органи извършват вторична уредба на обществените отношения на основа на законите.

Органите на изпълнителна власт функционират на принципа на йерархията - подчинение на по-долустоящите органи в системата на по-горестоящите. Разпорежданията на Министерския съвет са задължителни за всички органи на изпълнителната власт, без това да ги лишава от относителна автономност при осъществяване на функциите им.

2. Избор на Министерски съвет
У нас Министерския съвет се избира от Народното събрание. Актът на формиране на правителството от парламента стои в основата на взаимоотношенията между титулярите на законодателна и изпълнителна власт. За съставяне на правителство решаващ фактор е Народното събрание, но и президента има важни функции.

Предпоставка за за действане на процедурата по съставяне на правителство е прекратяване пълномощията на предишния Министерски съвет съгласно основанията, предвидени в Конституцията.

До съставяне на ново правителство се стига в резултат на:
А) Избор на ново Народно събрание – пред него Министерския съвет е задължен да подаде оставка, за да открие възможност на парламента да избере правителство, с което ще работи по време на мандата си.
Б) При прекратяване на пълномощията на Министерския съвет при условията, предвидени в чл. 111 КРБ:
1. с гласуване на недоверие на Министерския съвет или на министър-председателя;
2. с приемане на оставката на Министерския съвет или на министър-председателя;
3. при смърт на министър-председателя.
В) Прекратяване на пълномощията на основание на чл. 112, ал. 2 - когато Министерския съвет не получи искания вот на доверие. В този случай министър-председателя е задължен да подаде оставката на правителството.
Във всички случаи на подаване на оставка до избиране на ново правителство, старото продължава да изпълнява функциите си.

Парламентарната процедура по съставяне на правителството е разделена на два етапа:
I етап - избор на министър-председател
II етап - избор на Министерски съвет.
Това дава възможност на избрания вече министър-председател да предложи на Народното събрание своя правителствен екип.
Кандидатът за министър-председател се счита за избран, ако за него са гласували повече от ½ от участвалите в гласуването. След избора на министър-председател, той предлага на парламента персоналния състав на правителството и броя, наименованието и видовете министерства. Неговият състав се гласува an bloc.

3. Срок на дейност и състав на Министерски съвет
Конституцията не регламентира срока на пълномощията на Министерския съвет в прав текст. Ако не възникнат ситуации за предсрочно прекратяване на пълномощията на Министерския съвет на основание на чл.111, ал.1 и чл.112, ал.2 КРБ, мандатът му съвпада с този на Народното събрание. При нормални условия срокът на дейността на Министерския съвет може да бъде 4 г.
Конституцията не определя и числения състав на Министерския съвет, а посочва, че той се състои от министър-председател, заместник мининистър-председатели и министри. Конституцията от 1991 г. не се обвързва с броя и поименно на видовете министерства. Това дава възможност за по-голяма оперативност на Министерския съвет и на Народното събрание да правят промени в системата на министерствата.
В световната практика и у нас в определени периоди съществува институтът на т.нар. “министри без портфейл”. Те не оглавяват министерства, а отговарят за конкретни мероприятия или за определена сфера на държавна дейност или контролират и координират дейността на група министерства.

4. Правомощия на Министерския съвет
Правомощията му са изпълнителни по характер. Те осигуряват осъществяването на държавната политика въз основа и в изпълнение на закона. Конституцията постановява, че Министерският съвет ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната в съответствие с Конституцията и законите. Конституцията възлага на МС да осигурява обществения ред и националната сигурност.
Министерският съвет осъществява общо ръководство на Въоръжените сили, а оперативното им управление е възложено на министъра на отбраната.
Министерският съвет осъществява общо ръководство на държавната администрация, структурата на администрацията, принципите на нейната организация и дейност. Правомощията на апарата на изпълнителната власт се уреждат от Закона за администрацията (в този смисъл Реш. на КС ном. 2, 1999 г.)

Основните правомощия на Министерския съвет са регламентирани в чл. 106 и 107 КРБ:
а) да ръководи изпълнението на държавния бюджет, да организира стопанисването на държавното имущество.
б) ръководи и контролира дейността на министрите. На основание чл. 107 КРБ отменя незаконосъобразните и неправилните актове на министрите. Неправилни са актовете, които не противоречат на законите, но са нецелесъобразни.
в) МС създава ведомства без ранг на министерства - държавни агенции, изпълнителни агенции и други, назначава и освобождава техните ръководители.

Министерския съвет има право на законодателна инициатива (чл.87, ал.1). МС изготвя проекта за държавния бюджет и го внася в НС. След приемането, ръководи реализацията му в неговата приходна и разходна част и отчита изпълнението му пред Народното събрание ( чл.84, т.2).
Чл.78, т.4 дава право на МС да предлага при необходимост свикване на Народното събрание на заседание.
Министерския съвет може да сезира Конституционния съд по въпроси от неговата компетентност (чл.150, ал.1)
МС може да предлага на парламента да обяви военно или друго извънредно положение на цялата територия на страната или само на част от нея (чл.84, т.12).
Министерския съвет взема участие при формиране на ръководния състав на дипломатическия корпус на България в чужбина. Той предлага на президента назначаване и освобождаване от длъжност на посланиците и постоянните представители на България в международните организации (чл.98, т.6). Назначенията във Въоръжените сили и дипломацията се извършват от президента, само ако е направено предложение от МС.
Правителството утвърждава и денонсира международните договори в случаите, предвидени в закона. По предложение на МС президентът утвърждава промените на границите и центровете на административно-териториалните единици (чл.98, т.5). МС назначава и освобождава областните управители (чл.143, ал.2), които организират провеждането на Държавната политика в областите.

5. Актове на Министерски съвет
Според Конституцията чл. 114 “Въз основа и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановления, разпореждания и решения. С постановления Министерският съвет приема и правилници и наредби”. Всички те са административни актове – основни инструменти за осъществяване на изпълнителната власт.
Актовете на МС са юридическа форма за реализиране на предоставените му правомощия. Те са разнородни по характер, осигуряват изпълнение на законите и пораждат съответните правни последици за адресатите, към които са отправени. Те са подзаконови по природа и вторично уреждат вече регламентирани от закона обществени отношения вътре в държавата.

А) Постановленията са нормативни актове. Въпреки това в някои от тях се съдържат и ненормативни предписания. Тези постановления са със смесен характер. По принцип постановленията са подзаконови, но по изключение те могат да регламентират и първично определени обществени отношения.
Постановленията на МС, с които се приемат правилници и наредби са особени актове – не са нормативни по съдържание, а са нормативни по предназначение, защото чрез тях се приемат актове, съдържащи правни норми.

Б) Разпорежданията по принцип са ненормативни актове, с които се регулират конкретни обществени отношения, например за изграждане на социални, здравни и др. обекти.

В) Решенията на Министерския съвет също са ненормативни актове. С тях се уреждат конкретни или индивидуални общ. отношения.

Актовете на Министерския съвет не могат да бъдат отменяни от Народното събрание. Чл.125, ал.2 КРБ предоставя на ВАС правомощието да се произнесе по спорове за законността на актовете на МС и министерствата, но не и за целесъобразност. Всички административни актове подлежат на съдебен надзор, освен посочените в закона.

6. Отговорност на Министерския съвет
Министерският съвет като колективен орган носи отговорност пред Народното събрание за провежданата политика, която отговорност се изразява в политическо недоверие на НС към него, в резултат на което се прекратяват неговите пълномощия (чл.89, ал.1 и чл.112, ал.2 К).

Правителствената отговорност се реализира:
- като колективна и солидарна отговорност на правителството за неговата дейност;
- като отговорност на мин-председателя пред НС ( чл.108, ал.2 К);
- като политическа отговорност на отделен министър за неговата незадоволителна дейност по ръководството на министерството и на съответната сфера на общ. живот.

Министрите носят отговорност и пред правителството за дейността си. Те са отговорни и за вреди, причинени на граждани от техни незаконни действия и актове, но тази отговорност не е пряка, а се трансформира като отговорност на Държавата (чл.7 КРБ).

Процедурите за търсене на политическа отговорност на МС са конституционно установени:
Институтът “Вот на недоверие”, гласуван от парламента по предложение на нар. представители – “всеки акт или действие на МС може да представлява конкретен повод за гласуване на недоверие” (Реш. на КС ном.13, 1992г.)

Вотът на недоверие се иска от опозицията с цел да бъде бламирано правителството.
За да осигури стабилността на правителството и неговото съществуване да не е застрашено от случайно създали се обстоятелства в парламента, Конституцията не допуска ицидентен блам. Гласуването на недоверие може да стане само по установения от Конституцията ред и в изпълнение на детайлно определените процедури от Правилника. Конституцията съдържа защитни механизми срещу злоупотреба на вота на недоверие. Изисква се предложението за гласуване на недоверие да е направено от 1/5 от народните представители, което е гаранция срещу злоупотребата от страна на незначителни групи депутати; необходимо е абсолютно мнозинство от гласовете, за да се приеме решение за недоверие на МС; ако предложението бъде отхвърлено, през следващите 6 месеца не се допуска отново искане за гласуване на недоверие на същото основание.
Институтът “вот на доверие” се иска от Министерския съвет за цялостната му политика, по неговата програма или по конкретен повод. При негативен резултат министър-председателя е задължен да подаде оставката на правителството и да се прекратят неговите пълномощия. Искането на вот на доверие е действие, чрез което правителството се стреми да затвърди разколебаното доверие на Народното събрание и да въздейства за сплотяване на мнозинството, което го подкрепя.