9. Договорът от Амстердам

В периода след влизането в сила на Маастрихтския договор се задълбочават проявите на евроскептицизъм, подхранвани както от безработицата и социалните проблеми, така и от съживяването на национализма. Самият ДЕС е критикуван за липсата на вътрешна съгласуваност на разпоредбите си: смесица от стари и нови разпоредби, допълнени от многобройни Протоколи и Декларации по различни предмети и с нееднаква значимост – всичко това предполага нова ревизия на Договора. На 02.10.1997г. е подписан Договорът от Амстердам /ДА/, който влиза в сила от 01.05.1999г. Съдържащите се в него изменения и допълнения, засягащи и трите стълба, далеч надхвърлят кръга от проблеми, определен от ДЕС, и го превръщат в третата поред “генерална ревизия” на първичното право. ДА се състои от 312 члена, към него са приложени 13 протокола и 58 декларации. Амбициозната идея на Европейския съвет от Дъблин за кодифициране на договорите се свежда до консолидирани версии на ДЕИО и ДЕС, съдържащи актуалната им уредба, съобразена с измененията, въведени с ДА. Договорът от Амстердам е подчинен повече на принципа на консолидирането, отколкото на разширяването на общностните правомощия. Европейският съюз поема път на развитие в няколко основни посоки: стабилизиране позициите на Европейския парламент и на Председателя на Комисията, разширяване на областите за гласуване с квалифицирано мнозинство и разработване на механизмите за Обща външна политика и политика на сигурност. Решението на един от най-важните проблеми, свързани с институционните промени и разширяването на ЕС, обаче е отложено за следващата междуправителствена конференция. Това бива окачествявано от някои като провал и поражда нова вълна на евроскептицизъм. Във въздуха витае въпросът: “След като 15-те не успяха да постигнат решението, как ще го постигнат 25-те държави след предстоящото разширяване на ЕС?”. Бавният прогрес от Амстердам подсказва, че конфедеративният характер на ЕС няма лесно да бъде променен. Основното изменение на ДА, непосредствено свързано с проблематиката на суверенитета, е раздел VІІ от Договора, който заедно с чл. 40 и новия чл. 11 институционализират “гъвкавостта” (flexibility) чрез въвеждането на механизъм, позволяващ различни степени на интеграция и сътрудничество между отделни групи държави. “Засилено сътрудничество” е терминът, приет за назоваване на възможността, ако няколко държави членки искат и могат да пристъпят към задълбочаване на интеграцията помежду си в дадена област и ако това не противоречи на едно от над 10-те поставени ограничения, те могат да се възползват от институционните рамки и механизми на ЕС, а останалите страни членки могат да блокират подобна инициатива само на най-високо ниво в Европейския съвет. Тези разпоредби означават едновременно официализиране на концепцията за Европа на няколко скорости, съпроводена същевременно с поставянето на множество бариери пред нейното практическо прилагане. Въвеждането на “гъвкава интеграция” в немалка степен поставя суверенните национални интереси пред общите и представлява своеобразна реабилитация на въведения през 1966г. и отречен през 80-те години Люксембургски компромис. По този начин националният суверенитет отново накланя везните в своя полза, създавайки възможност за отделните държави за неучастие в даден вид сътрудничество: общата социална политика, общата визова и имиграционна политика или единната валута. Независимо от това, че не съумява да реши основната си задача, свързана с институционните промени, ДА отбелязва безспорни постижения, по-съществените от които са: Най-значителната промяна, извършена с ДА, е инкорпорирането на материи, които до този момент са били регламентирани като част от третия стълб - СОПВР, а именно свободното движение на хора, правото на убежище, визовата и имиграционната политика - към централния стълб на Общностите. Това прехвърляне на материи от третия към основния стълб се извършва постепенно в рамките на петгодишен период след влизане в сила на ДА. По този начин се преодолява проблемът с липсата на правосубектност на Европейския съюз относно материите, включени в третия стълб. Нещо повече, Шенгенското споразумение от 1985г. заедно с всичките му постижения /acquis/ относно постепенното премахване на вътрешните граници между страните членки е инкорпориран в ДА с Протокол. Всичко друго освен предоставянето на политическо убежище и общата визова и имиграционна политика обаче остават в сферата на изключителната компетентност на суверенните държави. Великобритания, Ирландия и Дания се въздържат от участие в този вид сътрудничество и запазват пълния си суверенитет по отношение на “пространството на свободата, сигурността и справедливостта”. Допълнително усложнение за провеждането на общата визова и имиграционна политика е фактът, че към нея се присъединяват Норвегия и Исландия, които не са членки на ЕС. Третият стълб на Европейския съюз сега разширява сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи и започва да се нарича “Полицейско и правосъдно сътрудничество” (Police and Judicial Co-operation in Criminal Matters) . Държавите членки се задължават да действат съвместно за предотвратяване на тероризма и за борба с него, с трафика на хора, с престъпленията срещу деца, с расизма и ксенофобията, с нелегалния трафик на оръжие и наркотици, с корупцията чрез по - тясно полицейско сътрудничество, засилване на Европол, подобряване на сътрудничеството между правораздавателните органи и сближаване на регламентацията относно наказателноправната материя. Подготвено е ново съществено разширяване на гласуването с квалифицирано мнозинство /ГКМ/. Голямата изненада е поведението на Хелмут Кол, който се обявява против разширяването на ГКМ почти във всички области. Причините за такова поведение от страна на Х. Кол трябва да се търсят преди всичко във вътрешнополитическата обстановка в Германия. Неговите позиции в страната са доста отслабени поради необходимостта ДА да бъде ратифициран от германските провинции - лендери, в които в този момент доминират опонентите на канцлера и / или “евроскептиците”. ДА значително разширява приложното поле на т.нар. процедура за съвместно взимане на решение, даваща право на вето на Европейския парламент. След Амстердам Парламентът действително е близо до това да бъде поставен “на едно и също равнище със Съвета на министрите”.
Към разпоредбите относно субсидиарността /съгласно новата номерация чл. 5 от ДА/ е приет Протокол, който уточнява приложението му. В областта на втория стълб – ОПОВОС, е създадена фигурата на Върховен представител за ОПОВОС, към чиято компетентност спадат важни функции по формулирането и подготовката на външната политика, както и по нейното провеждане. От висш чиновник върховният представител се превръща в политическа фигура, тъй като според ДА той представлява Съюза. Освен това към механизмите за осъществяването на външната политика на Европейския съюз се прибавя нов елемент – “обща стратегия”, представляващ висша форма на съвместни действия. Трудностите, свързани с изработването на общата позиция, се дължат преди всичко на липсата на единство сред държавите членки, всяка от които защитава своите суверенни национални интереси. Доказателство за това е неефективната ОПОВОС, особено във връзка с войната в бивша Югославия. Европейският съюз на практика не съумява да се справи със задачата да “потуши пожара пред собствената си врата”.