8. Договорът за Европейски съюз

Следващото “задълбочаване” на европейския интеграционен процес, представляващо ново предизвикателство за суверенитета на държавите членки, е Договорът за Европейски съюз /ДЕС/, наричан още Договорът от Маастрихт, който се приема за най-значителното събитие в историята на европейското обединение след Римските договори. Две са основните предпоставки за подписването му. Успешно формиращият се вътрешен пазар съживява опитите за създаването на икономически и валутен съюз. На основата на “Плана Делор” Европейският съвет в Мадрид взима решение да започване първият етап от изграждането на икономическия и валутен съюз, както и да се свика междуправителствена конференция, която да извърши необходимите изменения на ДЕО. В същото време събитията в Централна и Източна Европа - преходът от тоталитарно общество към демокрация и обединението на Германия, изправят Общността пред ново предизвикателство. Новият договор е необходим както за “обвързване” на обединена Германия, така и за да може Общността да бъде привлекателен полюс за страните от бившия социалистически лагер. Подготвителните работи за изготвянето му започват по съвместна френско-германска инициатива на президента Ф. Митеран и канцлера Х. Кол в навечерието на Европейския съвет в Дъблин. До подписването на ДЕС се стига едва след преодоляване на редица проблеми, свързани главно с позицията на М. Тачър, която в своята известна реч, произнесена в Брюж на 20.09.1988г., заявява, че “…ние трябва да се стремим да запазим властта на национално равнище”. Отново проблемът със суверенитета и по-точно нежеланието на отделни държави да прехвърлят правомощия в по-голяма степен и в нови области излиза на дневен ред. Изключително трудно е постигнат компромисът между националните и общностните интереси, който довежда до подписването на Договора, извършено на 07.02.1992г. в Маастрихт. Влизането в сила на Договора става факт едва на 01.11.1993г. поради проблеми във връзка с ратификацията му в Дания, Великобритания, Франция и Германия. На първия от проведените референдуми за ратификация на ДЕС в Дания през юни 1992г. вотът на гласоподавателите е отрицателен. Европейският съвет в Единбург от декември 1992г. прави редица отстъпки, което води до датското “да” за ДЕС на втория референдум през май 1993г. Големите проблеми преди и след подписването на Договора от Маастрихт са свързани с добавянето към икономическата природа на Европейския съюз на още два стълба на интеграция – външна политика и политика на сигурност, както и сътрудничество в областта на вътрешните работи и правосъдието. Европейският съюз започва да се отърсва от своята тясно икономическа същност и да се превръща в политическа общност. Това е съпроводено със затруднения в интеграционния процес поради особено чувствителните области от т. нар. high politcs – външна политика, сигурност, вътрешни работи и правосъдие – в които държавите членки приемат да обединят усилията си. Дори и най-малкото ограничаване на държавните правомощия в тези сфери би нанесло съществен удар върху самата същност на суверенитета.

А. Архитектура и правосубектност на Европейския съюз
ДЕС надхвърля чисто икономическите цели и изрично подчертава политическото призвание на Съюза. Той не отменя трите учредителни договора, а инкорпорира съдържанието им, като запазва в рамките на своята структура тяхното автономно съществуване. ДЕС се състои от преамбюл и 7 раздела. Структурата на Европейския съюз “се основава на Европейските общности, допълнени от политиките и формите на сътрудничество, създадени от този договор”, което дава основание Общностите да се разглеждат като централен стълб, общата политика в областта на външните отношения и сигурността /ОПОВОС/ - като втори стълб, а сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи /СОПВР/ - като трети стълб на Европейския съюз.



За да бъде завършена метафората за гръцкия храм, общите разпоредби се разглеждат като покрива, а заключителните – като основата или фундамента на храма. Независимо от общата институционална рамка, единният характер на ЕС е твърде условен. Подобно на двуликия бог Янус, Съюзът разкрива двете си антагонистични лица: едното, обърнато към интеграцията и наднационалността, а другото към междуправителственото сътрудничество. Тези два подхода, които бележат цялата история на процеса на европейска интеграция, са в центъра на проблемите около ДЕС. Тази противоречивост е отразена в архитектурата на ЕС. За разлика от Европейската общност Европейският съюз не притежава международна правосубектност. Това е следствие от качествено разнородните му съставни части. Докато Европейската общност е изградена върху принципа на наднационалността и прехвърлянето на части от националния суверенитет към общностните институции, то в новите стълбове държавите членки запазват напълно своите суверенни права. А след като няма обособяване и трансфер на суверенни права към съюзните органи, следователно не може да се обособи самостоятелна правосубектност на Съюза в тези области.
За разлика от централния интеграционен стълб двата нови стълба, включващи материи, които са извън обсега на общностите – външните отношения и сигурността и правосъдието и вътрешните работи, притежават различни същностни характеристики. Основните действащи лица са не наднационалните институции, а държавите членки и органите, в които са отразени техните интереси – Съветът на министрите и Европейският съвет. Основният метод за взимане на решения в двата нови стълба е единодушието. Въпреки единната институционна структура, в новите два стълба наднационалните органи, а именно Парламентът, Комисията и Европейският съд имат ограничени правомощия. Парламентът има предимно консултативни, но не участва в нормотворческия процес. Що се отнася до Комисията, на практика се запазва текстът на ЕЕА: “Комисията е напълно асоциирана към работата в областта на външната политика и общата сигурност”. Съдът на Европейската общност не е компетентен да тълкува или да контролира прилагането на разпоредбите на ДЕС относно тези материи. Правото, създадено в рамките на новите стълбове, няма характера sui generis на правото на Общността, а е всъщност класическо международно право. Освен това е предвидено някои от решенията, приети във втория стълб, да се осъществяват от организация извън Европейския съюз и необвързана от Учредителните му договори – Западноевропейския съюз. От своя страна разпоредбите, обхванати в двата стълба, макар и вдъхновени от междуправителствената логика, също не са хомогенни. Преди всичко е налице семантично различие, което отразява съществуващите различия в третирането на материите. Така в областта на външните отношения и сигурността се въвежда нова политика, докато по отношение на вътрешните работи и правосъдието е използван терминът “сътрудничество”. Това е така, защото ОПОВОС е резултат на емпиричното и постепенното развитие на политическото сътрудничество, което вече е нормативно закрепено в ЕЕА. Сега за първи път правно е регламентирана възможността да бъде определяна обща позиция, като отделните държави се задължават да следят за наличието на противоречия между националните си и общата позиции. Приемането на решения по въпросите на външната политика и общата сигурност вече може да се извършва в рамките на Съвета на ЕС, а не на отделни съвещания. По-прецизно са определени правомощията на председателството, като е закрепен механизмът на т. нар. тройка. Трябва да се отбележи, че в областта на политиката за обща сигурност формулировките са доста по-неангажиращи, отколкото тези, отнасящи се до външната политика. Поради различията в позициите въпросът за пълната интеграция на Западноевропейския съюз /ЗЕС/ в създавания Европейски съюз не получава категорично решение. Използвана е гъвкавата формулировка, че ЗЕС представлява интегрална част в развитието на Европейския съюз, но в структурно отношение е запазена самостоятелността на организацията. Най-многочислени са измененията, които са извършени с ДЕС в ДЕО. Приет е конкретен график за постепенното постигане на икономическия и валутен съюз; обхватът на Съюза е допълнен с нови области, включващи различни аспекти като социална политика, образование и младеж; здравеопазване; култура; защита на потребителите; трансевропейски мрежи; околна среда; изследвания и технологично развитие и др. В областта на институционалните промени от огромно значение е създаването на редица нови органи като Комитета на регионите, Европейския омбудсман, Сметната палата, Европейската централна банка и Европейската система на централните банки. Разширени са правомощията на Европейския парламент в законотворческата дейност чрез въвеждането на т.нар. процедура по съвместно взимане на решения /co-decision procedure/. Актовете, за които се изисква прилагането на тази процедура, не могат да бъдат приети, ако Парламентът е гласувал против тях. По този начин той придобива правото да налага вето при приемането им. Така Парламентът от чисто съвещателен и донякъде контролен орган постепенно се превръща в орган с по-важни функции в процеса на приемането на някои от актовете на Европейския съюз. Договорът от Маастрихт въвежда понятията за “Европейски съюз” и “европейско гражданство” и се самоопределя като “нов етап в процеса на създаването на един все по-тесен съюз между народите на Европа”. Целите, към реализирането на които са насочени усилията на ЕС, както и средствата за тяхното постигане са дефинирани в Член В, както следва:
 Да развива балансиран и устойчив икономически и социален прогрес, в частност посредством създаването на територия без вътрешни граници, укрепване на социално-икономическото сближаване и посредством създаването на икономически и валутен съюз, включително и на единна валута;
 Да отстоява своята идентичност на международната сцена, в частност посредством осъществяването на обща външна политика и политика за сигурност, включително и чрез възможното създаване на обща отбранителна политика, която с течение на времето може да доведе до обща отбрана;
 Да засили защитата на правата и интересите на гражданите на своите държави посредством въвеждането на гражданството на Съюза;
 Да създаде тясно сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи;
 Да запази изцяло acquis communautaire и да го развива.
Основните принципи, от които се вдъхновява Съюзът при реализирането на горепосочените цели, са “съблюдаване на националната идентичност на държавите членки, чиито държавни системи са изградени върху демократичните принципи” и съблюдаване на основните човешки права. Като допълнение, а не като субституция на гражданството на държавата членка е въведено европейското гражданство. Според чл. 8 от ДЕС “гражданин на Съюза е всяко лице, което има националността на държава-членка”. С него са свързани и специфичните права на гражданина на ЕС: правото на свободно придвижване и свободно пребиваване на територията на страните членки; правото да избира и бъде избиран както в общинските, така и в европейските избори на държавата членка, в която пребивава; правото на дипломатическа и консулска защита; правото на петиции и да сезира Омбудсмана; правото да се обръща с въпрос към институциите на Съюза и да получава отговор на всеки от официалните езици на обединението. Включена е специална разпоредба, според която ЕС съблюдава основните права на човека, гарантирани от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим през 1950г. Включването на този текст в ДЕС е компромисно разрешение на предхождащите Маастрихт дебати между привържениците на присъединяването на ЕО към Европейската конвенция за правата на човека и поддържащите идеята за включване в първичното общностно законодателство на харта на основните права и свободи на европейските граждани. Постигната в резултат на компромис между застъпниците на т. нар. общностен модел и привържениците на класическата междуправителствена форма на сътрудничество между държавите, архитектурата на ЕС е доста нестабилна – от една страна поради неотчитането на факта, че ЕО е основният стълб на Съюза, а от друга – поради непризнаването на самостоятелна правосубектност на ЕС. Тази архитектура може да се приеме само като временна фаза в процеса на създаване на “все по-тесен съюз между народите на Европа”, чиято конкретна и окончателна форма е трудно да се предвиди в непрестанната борба между стремежа към постигане на европейско единство и стремежа за запазване на националния суверенитет.
Два аспекта във връзка с Договора за Европейски съюз, в които се открояват проблемите със суверенитета, ще бъдат разгледани по-подробно. Това са принципът на субсидиарността и усложненията при ратификацията на ДЕС в някои от държавите членки.
Б. Принципът на субсидиарност – механизъм за разпределяне на компетенциите между европейското и националното равнище
Договорът от Маастрихт прогласява принципът на субсидиарността като основен принцип на общностното право. Този принцип до голяма степен е свързан с проблема за суверенитета и разпределянето на нормотворческите и административните правомощия в рамките на Европейския съюз. Това е механизмът, на който всички възлагат надежди, че ще успее да разреши противоречията между общите съюзни и националните интереси, между привържениците на федерална Европа и бранителите на националния суверенитет. В Конституцията на Федерална Република Германия принципът се използва за разграничение между компетенциите на централната власт и на образуващите я съставки, като се дава предимство на действията на възможно “най-близкото до гражданите ниво”. Същата цел преследва и чл.А, ал.2 на ДЕС.
Принципът на субсидиарността е въведен за първи път от ЕЕА по въпросите на околната среда, но е познат отдавна на европейската политическа мисъл. Първоначално е използван като общ принцип на организация на обществото, закрилящ частната сфера от намесата на държавата, като последната интервенира само когато дейността на частните субекти не е достатъчна за постигане на определени цели. Историята на идеята за субсидиарността е свързана с нидерландския бунт срещу католическа Испания, след който голяма част от нидерландските калвинисти намират убежище в германските княжества. В Насау-Диленбург Йохан Старши, брат на Вилхелм Орански, основава Университета на Херборн – “школа на федералната теология” и център на политическия калвинизъм. Един от професорите в Херборн е Йоханес Алтусиус, автор на “Политика” , публикувана през 1603г. Това е едно от най-разпространените за времето си политически съчинения, в което Алтусиус атакува новоформиращата се доктрина за неделимия териториален суверенитет, като приема, че той може да бъде разпределян между различните равнища на федерално организираното общество. От една страна това е опит за обединяване на демократичните традиции на древногръцкия полис със стратегическата стабилност на Римската империя. От практическа гледна точка това представлява опит за постигане на плурализъм и културно-религиозна автономия в новия териториален контекст на Европа. “Политиката” на Алтусиус всъщност е първото теоретично обосноваване на федерализма, а опитът му да балансира разпределението на властта между изискванията на модерната държава и самоопределянето на обществото представлява първата концептуализация на субсидиарността. Около 175г. преди бащите основатели да открият практическото решение за американския федерализъм, Алтусиус дава философската основа за решаването на проблема за суверенитета във федерално обединение. Прехвърлянето на компетенции между йерархичните инстанции да бъде регулирано, така че на висшестоящата инстанция се поверяват единствено задачи, които по-нисшестоящата не е в състояние да изпълни. Това се доближава до формулировката на един от основателите на немската християндемокрация Кетелер: “Толкова свобода, колкото е възможно и толкова власт, колкото е необходимо”.
Принципът на субсидиарността е уреден в чл. 5, ал. 2 от ДЕС /предишен чл. 3b/, който гласи: “В сферите, които не попадат в изключителната компетентност на ЕО, Общността ще предприема действия, само и доколкото преследваните цели не могат да бъдат достатъчно добре постигнати от държавите членки и когато обхватът или последиците на предлаганото действие могат да бъдат постигнати по-добре от Общността”. В ал.3 на същия член е записано: “Всяко действие, предприето от Общността, няма да надхвърля необходимото за постигането на целите на този Договор”. Субсидиарността, така както е регламентирана според ДЕС, обхваща три различни, но свързани помежду си идеи: Общността предприема действия само ако и доколкото целите на предлаганото действие не могат да бъдат постигнати достатъчно добре от държавите членки; Действията могат да бъдат по-успешно осъществени от Общността поради обхвата и последиците на предлаганото действие; Действията на Общността няма да надхвърлят необходимото за постигането на целите на този Договор /субсидиарността се прилага успоредно с принципа за пропорционалност/. Важно е да се отбележи, че принципът на субсидиарността не се прилага по отношение на областите, в които Общността има изключителна компетентност. Според общностното право има 3 форми на компетентност:
 изключителна компетентност единствено и само на Общността, прехвърлена й от държавите членки в дадени области по силата на Римския договор и последвалите го редакции;
 изключителни правомощия, които страните участнички запазват на национално равнище;
 конкурираща се /неизключителна или разделена/ компетентност – в области, където и Общността, и държавите членки притежават правомощия. В тези области определени правомощия се прехвърлят на Общността, но страната членка също има компетентност в случаите, в които прехвърлените към Общността правомощия не са били упражнени или не са били упражнени в пълен размер, или са били упражнени по начин, делегиращ права на държавите участнички.
Приложното поле на субсидиарността е да регулира разпределението на правомощията именно в областите, където са налице конкуриращи се компетенции и на Общността, и на страните членки. Обяснението на този принцип е, че в ЕС членуват държави с разнообразни икономически, политически и други характеристики. Различните условия изискват различно регламентиране. Общностно регулиране трябва да се осъществява само когато има определена нужда от него. Недостатък на принципа е, че той се прилага само в областите на конкуриращи се компетенции, а в Учредителните договори не е посочено кои са тези области и кои са областите на изключителна компетентност на ЕО. За да изясни въпроса, Европейската комисия приема документ, в който изброява кои области са в изключителната компетентност на ЕО. Текстът на принципа за субсидиарността е окачествяван като изключително неясен. Прилагането му зависи от множество субективни оценки, без на практика да се посочва кой следва да преценява дали резултатите са “постигнати достатъчно добре” или могат да бъдат “по-успешно осъществени”. Проблемът се състои в това, че текстът на ДЕС не съдържа ясни критерии за прилагането на субсидиарността. Правени са опити с тази отговорност да бъде натоварен Европейският съд, но това би означавало той да поеме неприсъщи нему, по-скоро политически, отколкото правораздавателни функции. Прилагането на този принцип цели децентрализация при разпределението на компетентностите между Европейския съюз и държавите членки и често той е представян като инструмент за ограничаване на правомощията на общностните институции, по-специално тези на Европейската комисия. Но в зависимост от това коя компетентност ще се възприеме като субсидиарна, този принцип в еднаква степен може да бъде използван и като механизъм за нарастващо ограничаване на държавния суверенитет, и като способ за отдалечаване от наднационалния подход в полза на суверенните държави при функционирането на ЕС. Самата идея за въвеждането на субсидиарността не е нито нова, нито спорна. Напротив, самото приемане е подкрепено както от страните членки, така и от Комисията и Европейския парламент. В частност Комисията, ръководена от Ж. Сантер, застава изцяло зад идеята за субсидиарността и обещава “да прави по-малко, но по-добре”. Въпроси възникват относно текстовата редакция и точното място на разпоредбата в Договора за Европейския съюз. Крайното решение може да бъде окачествено като победа на твърдата позиция на германските лендери и британското правителство. Що се отнася до мястото на разпоредбата, принципът за субсидиарност е включен в основната част на Договора, където попада в обхвата на Европейския съд, а не в Преамбюла, което би означавало да има само декларативна стойност. Що се отнася до текста, дебатира се дали да бъде “позитивно“ формулиран – т.е. Европейският съюз да предприема действия до пределите, в които целите на тези действия могат по-добре да бъдат постигнати на това ниво; или “негативно” формулиран – т. е. Общността да действа само когато целите на действието не могат по-добре да бъдат постигнати на национално ниво. По този въпрос надделява т. нар. двойно отрицание: В областите, които не попадат в изключителната й компетентност, Общността предприема действия в съответствие с принципа на субсидиарност само ако и доколкото целите на предлаганото действие не могат да бъдат достатъчно добре постигнати от държавите членки и които поради обхвата или ефекта на предлаганото действие могат да бъдат по-добре постигнати от Общността. По отношение на субсидиарността са били изразявани различни, в това число и противоречиви мнения: като например, че субсидиарността под формата на принципа за пропорционалност съществува още от времето на Римския договор и всъщност ДЕС не въвежда нищо ново; критикувана е, че съществува вътрешен конфликт между двата своеобразни “теста” – на ефективност и на обхват; окачествявана е и като “панацея”, и като “смокинов лист” за европейската интеграция. Може би затова през 1992г. Жак Делор предлага награда за този, който успее да даде определение на субсидиарността. Независимо от липсата на точна дефиниция формулираната още през ХVІ-ХVІІв. идея за субсидиарността се оказва уникално подходяща за организацията на постнационалното общество в Европа. Субсидиарността не бива да се възприема преди всичко като негативна възможност, позволяваща на страната членка да не участва в общите дейности. Такова тълкуване на субсидиарността би означавало схващане на Европейския съюз единствено като зона за свободна търговия, в която е регламентирано “облекчението на отворената за излизане врата” по отношение на останалите сфери на сътрудничество. Такова тълкуване на субсидиарността, което позволява максимизирането на националните интереси на отделната държава, би било погрешно. Субсидиарността е нещо много повече от “смокинов лист”, прикриващ противоречието между общите интереси на Съюза и тези на суверенните държави членки. Такова противоречие наистина съществува, но именно субсидиарността представлява механизъм за неговото разрешаване, при това нито в ущърб на наднационалността, нито в ущърб на суверенитета на отделните страни. Защото от една страна субсидиарността се прилага при постигане на общите за всички цели. От друга страна всяка държава членка запазва суверенното си право сама да определя начина и подходящите средства за постигане на тези цели с оглед на нейните конкретни специфични характеристики. А Общността има право да се намеси само и доколкото общите цели не биха могли да бъдат достатъчно добре реализирани от участниците в интеграцията. Субсидиарността в развитието на европейската идея дава възможност за успоредното съжителство на двете идеи: първата – за интеграция, основаваща се на наднационалността и управлявана съгласно принципа на мнозинството, а другата – за отстояване на суверенното право на държавата да избира подходящите начини и средства на управление. Субсидиарността може да бъде легитимен принцип за разпределение на регулационните правомощия в ЕС, като автономията, дадена на държавата членка, цели предоставянето й на по-голям избор от възможности за постигане на общите политики и стандарти, а не правото й да определя дали изобщо да приеме тези политики. След приемането на принципа на субсидиарността с Договора за Европейски съюз продължава обсъждането на въпроси, свързани с конкретното му прилагане. През 1993г. е прието междуинституционално споразумение за процедурите по прилагането на принципа за субсидиарност, с което европейските институции в лицето на Комисията, Съветът на Европейския съюз и Европейският парламент се задължават да го спазват в процеса на нормотворчеството. Този ангажимент е потвърден отново в Протокола за прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност, представляващ част от Договора от Амстердам. В него се предвижда Европейската комисия да предоставя меморандум, обясняващ в каква степен предлаганият за приемане на европейско равнище нормативен акт е в съответствие с принципа на субсидиарност /§ 4,5 и 9 от Протокола/. Всяко допълнение или изменение на даден акт, предприето от Съвета на ЕС или Парламента и предвиждащо разширяване на правомощията или интервенция на Съюза, трябва също така да бъде съобразено с принципа на субсидиарност /§ 11 от Протокола/. Общностното законодателство трябва да бъде опростено и Протоколът съдържа указания за префенциално използване на правния инструмент на рамковите директиви пред регламентите /§6 от Протокола/. В Договора за конституция за Европа и в Договора от Лисабон отново е отделено важно място на принципа на субсидиарността тъкмо поради факта, че той урежда разпределението на правомощията между европейските институции и суверенните държави членки. Съгласно чл. 5, ал.3 от Договора от Лисабон: В съответствие с принципа за субсидиарност в областите, които не попадат в изключителната му компетентност, Съюзът предприема действия само ако и доколкото целите на предлаганите действия не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки, както на централно, така на регионално и местно равнище, и които поради обхвата или последиците на предвиденото действие могат да бъдат по-добре постигнати на съюзно равнище. От текста на предлаганите изменения се вижда, че те включват допълнителна конкретизация на недостатъчното осъществяване на целите на предлаганата от Съюза мярка от страна на отделната държава членка – то може да не бъде постигнато от всяко едно ниво на управление в съответната страна: централното, регионалното или местното. Както беше споменато, проблемът дали е нарушен принципът на субсидиарността може да бъде разгледан единствено от Европейския съд, и то след приемането на европейско равнище на съответния нормативен акт, за който се твърди това. Именно поради това работна група към Европейския Конвент, занимаваща се с прилагането на този принцип, изготви предложение за въвеждане на контрол на по-ранен етап при приемането на актове от европейските институции. Основната цел е преди самите актове да бъдат приети, още във фазата на проекти те да бъдат преценени доколко спазват и не нарушават принципа на субсидиарност. Договорът за конституция за Европа, а впоследствие и Договрът от Лисабон възлагат това право на контрол върху законодателния процес на националните парламенти на държавите-членки. Конкретните предложения за по-ефективното прилагане на принципа на субсидиарността се свеждат до следното: да се въведе в задължение на Комисията да прикрепва към всеки законопроект т. нар. subsidiary sheet, позволяващ във всеки отделен случай законодателят /Съветът на министрите и Европейският парламент/ да прецени в каква степен съответният проект е съобразен с този принцип; да се създаде “система за ранно предупреждение” (early warning system), чрез която националните парламенти на държавите членки и техните камари в рамките на 8-седмичен срок да дават мнение още в началото на законодателната процедура дали проектите и предложенията на Комисията са в съответствие с принципа на субсидиарността. Когато мотивираните становища относно незачитането на принципа на субсидиарност в проект за законодателен акт представляват най-малко 1/3 от общия брой на националните парламенти, проектът трябва да бъде преразгледан; националните парламенти, които са задействали “системата за ранно предупреждение”, да получат правото от името на държавите членки да атакуват пред Европейския съд съответния нормативен акт след неговото приемане на основание, че той нарушава принципа на субсидиарност; Комитетът по регионите също да придобие правото да оспори даден акт пред Европейския съд в случай, че е участвал със съвещателна функция при неговото обсъждането.


Предимство на това предложение е, че не утежнява институционната структура на Европейския съюз, създавайки нови органи. Също така едва ли самият законодателен процес ще бъде значително удължен, ако се съобрази с предвижданите изисквания. В същото време той би бил по-открит и по-близък до европейските граждани, тъй като обществените настроения в държавите членки биха могли чрез националните парламенти да повлияят върху дебатите по даден проект за нормативен акт. До този момент националните и регионалните парламенти, както и общественото мнение притежават ограничено влияние върху разпределението на правомощията в ЕС, единствено контролирайки вътре в страната си позициите на управляващите, които я представляват на европейско ниво. На практика предложението, съдържащо се в Лисабонския договор означава за първи път в историята на ЕС националните парламенти да придобият право на самостоятелна и пряка намеса в интеграционния процес. От това следва, че националните парламенти ще получават проектите директно от Европейската Комисия и ще имат на разположение 8 седмици за изготвянето на становището си доколко те са в съответствие с принципа на субсидиарността. В зависимост от броя на получените възражения по “системата за ранно предупреждение” Комисията /Съветът на министрите или Европейският парламент/ може да оттегли, да промени или да продължи да поддържа проекта си. След евентуалното приемане на акта националните парламенти ще имат правото да го атакуват пред Европейския съд. Трябва да се обърне внимание обаче, че оспорването на приетия акт не засяга неговото съдържание, а само дали принципът за субсидиарност е бил спазен от европейските институции. Тази съществена разлика между атакуването на акта по същество и атакуването на акта на основание нарушаването на принципа на субсидиарността подчертава факта, че националните парламенти не се превръщат в участници в законодателния процес на Съюза и нямат право да предлагат промени по съдържанието на проекта. “Системата за ранно предупреждение” не предоставя право на вето на националните парламенти, те придобиват само възможността да възразят, че приеманият акт не в съответствие с принципа на субсидиарността.
По отношение на политическа система с няколко равнища за взимане на решения, каквато е Европейският съюз, субсидиарността означава решенията относно конкретните методи и изпълнението на дадена политика да бъдат взимани на по-ниско равнище – от суверенните държави членки, а до действия на европейско ниво да се прибягва само в случаите, в които те не биха могли да се справят достатъчно добре. Принципът на субсидиарността поставя понятието за наднационалност в една перспектива, приемлива за привържениците на междуправителствения подход, които отказват да се примирят с идеята за отмирането на националните образувания. Наднационалните институции не бива да имат по-голяма власт, отколкото се изисква от принципа за субсидиарност, така както на съответните им равнища националните институции спрямо регионалните. Казано по друг начин, самата идея за субсидиарност във възгледите на някогашните и съвременните теоретици предполага респект към максималната самостоятелност на всички общности, съставляващи една организирана цялост.
В. Проблеми във връзка с ратификацията на Договора от Маастрихт
За да може действително да се анализират проблемите, които възникват след подписването на ДЕС, необходимо е да се върнем малко назад в историята. Както беше споменато, след края на Втората световна война европейските страни имат общи проблеми, свързани с възстановяването на икономиката, суровините, енергията, решаването на които ги прави в по-голяма или по-малка степен зависими една от друга. Именно през този период в конституциите на европейските държави започват да се появяват клаузи, установяващи приоритета на разпоредбите на международното право пред националния правен ред. Една от първите страни в Европа, която извършва подобна промяна в новата си Конституция от 1946г., е Франция. Съгласно чл. 15 от Преамбюла Франция приема в съответствие с принципа за реципрочност такива ограничения на своя суверенитет, каквито са необходими за организирането и защитата на мира. Тази разпоредба отразява следвоенните настроения на континента, макар че истинското й значение ще бъде оценено доста по-късно. Влизането на Франция в трите Общности се извършва по силата на ратификационни закони, приети от 1952 и 1957г. Нормата от 1946г. претърпява ревизия в приетата през 1958г. Френска Конституция, която отново поставя ударението върху суверенитета. В конституционната доктрина е очертано различието между ограничаването на суверенитета и трансфера на суверенни права по следния начин: суверенитетът може да бъде ограничаван, но не може да бъде прехвърлян. Трансферни конституционни разпоредби, прехвърлящи правомощия на международни организации или институции, подобни на тази във Френската конституция от 1946г., скоро след това приемат Италия /1947/, Федерална Република Германия /1949/, Холандия /1953/, Люксембург /1956/. От страните основателки на Европейската общност единствено Белгия променя своята Конституция от 1831 по-късно, едва през 1970г. Независимо дали изрично е подчертано, текстовете на тези разпоредби безспорно визират проблема за суверенитета. По категоричен начин това е заявено в Основния закон на Федерална Република Германия от 23.05.1949г. чл. 24, ал.1 от него гласи: “Федерацията може да прехвърля суверенни права върху междудържавни институции по законодателен път.” И ако вземем предвид обикновено провежданото разграничение между вътрешното и външното измерение на суверенитета, би трябвало да признаем, че подобни конституционни промени засягат и двете. Защото при положение, че се прехвърлят части от суверенни правомощия на наднационална институция и тя може да приема законодателство, директно приложимо на територията на държавата членка, този договор засяга както външното, така и вътрешното измерение на суверенитета. От една страна върховенството на националната държава е ограничено от решенията на наднационална международна организация, а от друга се подкопават основите на нейното право на юрисдикция. В предмаастрихтския период страните участнички в европейските интеграционни процеси могат да бъдат разделени на две групи в съответствие с конституционната си практика. В първата група попадат държавите, в които трансферът на правомощия към Европейската общност се извършва с ратифициращ закон, приет с обикновено парламентарно мнозинство на основание на гореспоменатите трансферни клаузи в конституциите им или на по-широкото тълкуване на тези конституционни клаузи. Това са Белгия, ФРГ, Франция, Италия, Холандия, а по-късно Португалия и Испания. Във втората категория страни се изисква някакъв вид квалифицирано мнозинство или процедура за осъществяване на трансфера на правомощия. Тук попадат Дания, Гърция, Ирландия и Люксембург. Във всяка от тези страни трансферът на правомощия към ЕО се извършва чрез процедура, идентична или близка до тази за промяна на Конституцията. Една от тези страни заслужава по-особено внимание. По време на присъединителния процес в Ирландия надделява разбирането, че евентуалното членство на страната в ЕИО противоречи на основните принципи на Ирландската конституция от 1937г., в чл. 5 на която е записано: “Ирландия е суверенна, независима и демократична държава”. Общественото мнение счита, че тази характеристика не може да се прилага повече след приемането на Ирландия за член на ЕИО. Освен това в Ирландската конституция до този момент липсва и трансферна клауза. Затова промяната на Конституцията е извършена през 1972г. със задължителен референдум, благодарение на който Ирландия се присъединява към Общността. Отново подписването на Единния европейски акт е възприето като поредното ограничаване на държавния суверенитет и решението за това е взето чрез нов референдум. Именно ирландската конституционна интерпретация предполага по-късната австрийска реакция през 1994г. и отчасти датската, германската, френската и португалската реакции във връзка с Маастрихтския договор. Новите моменти в ДЕС, свързани с изграждането на икономическия и особено на валутния съюз, свободното движение на хората и правото им да участват в местните избори на страната, в която са резиденти, са част от причините за проблемите, възникнали във връзка с ратификацията му. Независимо, че трансферните клаузи в конституциите на страните-членки не се различават съществено, съдържанието на ДЕС е тълкувано по различен начин от различните държави, което води до забавянето на влизането му в сила. Различното тълкуване на Договора от Маастрихт до голяма степен е резултат от различната готовност, с която отделните държави са склонни да ограничат своя суверенитет, от различието между националните правни култури. Холандия по принцип демонстрира силна подкрепа на наднационалните европейски институции. Тя е резултат от историческото развитие на страната, показало, че само международното право и сътрудничество могат да бъдат гаранция за националната й сигурност. Така ограниченията на националния суверенитет и юрисдикцията винаги са били възприемани в тази държава като приемлива цена в замяна на икономическия просперитет. Конституцията на Холандия позволява трансфер на суверенни права да бъде извършван с обикновено мнозинство в парламента на страната. Това е така и по отношение на Договора от Маастрихт. Холандия и Белгия одобряват договора така, както са го правили и преди това – на основание на съществуващите в конституциите им трансферни клаузи. Това означава, че те възприемат Европейския съюз като нещо не толкова значително различаващо се от Европейската общност от 1957 или 1985г. За Германия, Франция и Дания Европейският съюз от конституционна гледна точка е коренно различно обединение от това, към което страните са се присъединили преди 10, 20 или 40 години.
 Франция - Във Франция Конституционният съвет /Conceil Constitutionnel/ през 1992г. отхвърля старата си доктрина за различието между ограничаването на суверенитета и трансфера на суверенни права. Той приема, че извършеното прехвърляне на правомощия до този момент не е в противоречие с Френската конституция, но Договорът от Маастрихт не може да бъде приет без конституционни промени. Конституционният съвет решава, че 3 елемента от ДЕС, а именно: правото на европейските граждани да гласуват в общинските избори на страната, на която са резиденти, общата валутна политика и свободното движение на гражданите са в противоречие с Френската конституция. Мотивът е, че тези разпоредби “нарушават съществени условия за упражняването на националния суверенитет”. Това, което следва обаче, е промяна на Френската конституция, изразяваща се в отстраняването на препятствията пред разпоредбите на ДЕС. Още повече, приет е нов чл. 88-1, който гласи, че Френската Република “участва в Европейските общности и Европейския съюз, състоящ се от държави, свободно решили въз основа на договорите за създаването на тези Общности и Европейския съюз съвместно да обезпечават упражняването на някои свои компетенции”. Чл.88-2 продължава: “При спазване на принципа на взаимност и условията, предвидени в Договора, подписан на 07.02.1992г., Франция дава своето съгласие за прехвърляне на компетенции, необходими за осъществяването на европейския икономически и валутен съюз, а също и за определяне на правила, касаещи преминаването през външните граници на държавите членки на Европейската общност.” А чл. 88-3 регламентира активното и пасивното избирателно право на общински избори на гражданите на Европейския съюз, живеещи във Франция. Подобни конституционни промени се извършват в Испания и Португалия.
 Германия - Участието на Федерална Република Германия в създаването на трите европейски общности се извършва в съответствие с чл.24, ал.1 от Основния закон на страната, съгласно който федералната държава може да прехвърля със закон суверенни права в полза на междудържавни институции. Така нареченото “Маастрихтско дело” в Германия е заведено пред Федералния Конституционен съд – Bundesverfassungsgericht, от група германски граждани, считащи, че ратифицирането на ДЕС ще противоречи на Конституцията на страната. Един от аргументите е, че новият трансфер на правомощия към Общността противоречи на основните демократични конституционни принципи. Материи, по които преди това се е произнасял Германският парламент, ще преминат извън контрола на германските избиратели. Федералният конституционен съд се произнася, че правната същност на ЕО не се е променила след Маастрихт. Наистина, въз основа на ДЕС държавите членки отстъпват и други правомощия, но и след този момент продължават да разполагат с достатъчно други собствени правомощия, изразяващи техния суверенитет, поради което ЕС не може да се окачестви като федерална държава или като държава, наречена “ЕО”. По тези съображения Федералният конституционен съд квалифицира ЕС като “съюз на държави”. Според посоченото виждане става въпрос за една наднационална организация, в която държавите членки изпълняват съвместно една част от своите задачи и дотолкова упражняват общо суверенитета си. Федералният конституционен съд отхвърля твърдението за противоконституционност на ДЕС отчасти и на основанието, че правомощията, дадени на Общността, се ограничават само до изрично изброените в Договорите, които са били одобрени от Германския парламент. Всяко следващо разширяване на правомощията на Общността изисква изменение на Договорите, което пък от своя страна отново ще подлежи на одобрение от Германския парламент. “Европейската Общност - продължава Съдът, - няма право сама да разширява своите правомощия – тя няма Kompetenz-Kompetenz”. Никакви подобни правомощия за разширяването на собствената й компетентност не са били прехвърляни нито на Общността като цяло, нито на Европейския съд, нито на която и да било от европейските институции. Затова според Конституционния съд са налице достатъчно гаранции и демократичните права на гражданите няма да бъдат нарушени от ратифицирането на Маастрихтския договор.
 Дания - Датското “Маастрихтско решение” в много отношения припокрива становището на Германския Конституционен съд. Делото в Дания също така започва с оспорването на ратификацията на ДЕС от група граждани. Те се базират на чл. 20 от Датската конституция, разрешаващ членството на страната в Общността, но гласящ, че дадени правомощия могат да бъдат делегирани на международна институция, но “в рамките, определени от закона” – т.е налице е забрана за делегирането на неограничени и неопределени правомощия. Ищците приемат, че правомощията, които се прехвърлят на Европейската общност съгласно Договора от Маастрихт, са твърде общо и широко дефинирани, за да задоволят изискванията на Член 20. В частност се визират нормотворческите правомощия на Съвета на министрите по чл. 235 от ДЕО, както и дейността на Европейския съд. Датският Върховен съд отхвърля тези аргументи и се произнася, че няма законови пречки Дания да ратифицира ДЕС. Освен това чл. 20 от Датската конституция изрично не позволява от международна организация, на която са прехвърлени определени правомощия, да бъдат приемани правни актове или вземани решения, противоречащи на Конституцията на страната. Освен това международната организация няма право сама да определя обема на своите правомощия – т.е. съгласно възприетата германска терминология тя не може да има Kompetenz-Kompetenz. Договорът за създаването на Европейската общност се основава на принципа на делегираните правомощия, което означава, че Общността притежава само такива правомощия, каквито по силата на договора са й били дадени от държавите членки.
Застъпено е също становището, че държавата членка не изгубва своя суверенитет, влизайки в ЕС, тъй като тя винаги има правото да излезе от организацията. Нещо подобно се случва с Гренландия, която е част от Кралство Дания, но със собствено вътрешно законодателство. Референдумът, проведен през 1982г., с незначително мнозинство се произнася за оттеглянето й от европейските структури. Дания провежда преговорите с ЕО по излизането на Гренландия, която напуска Общността през 1985г. Трябва да се отбележи обаче, че оттеглянето на Гренландия се извършва в съответствие с общностното право и процедура. В Конституционния договор, както и в Договора от Лисабон се предлага да бъде изрично уредена възможността и процедурата за едностранно доброволно оттегляне на държава-членка от Европейския съюз след предварително уведомление и в съответствие с собствените й конституционни изисквания.