4. Консулски привилегии и имунитети

1. Същност. Под консулски привилегии и имунитети се разбира цялата съвкупност от изгоди и предимства, които приемащата държава предоставя па консулското учреждение и на консулските длъжностни лица във връзка с изпълнението на техните функции.
Теоретична основа за задължителността на предоставянето на привилегии и имунитети на консула и на консулското учреждение съставлява функционалната теория. Представителството на консула е също така една от неговите функции - нещо, което се подчертава в изброяването на функциите, съдържащо се във Виенската конвенция за консулските отношения от 1963 г. и в редица двустранни кон¬сулски конвенции.
Съобразно с приетите международни обичаи държавите върху своята територия предоставят на чуждестранната държава право на лична неприкосновеност на консула, на неприкосновеност на помещенията на консулството, на служебните архиви и документи. Изисква се официалните архиви и документи да се пазят отделно от личните. Уважават се действията на консула, насочени към изпъл¬нението на неговите служебни функции.
2. Привилегии и имунитети на консулското представителство. Неприкосновеността на консулските помещения и на консулските архиви съставлява основната част на консулския имунитет.
Неприкосновеността на консулските помещения се заключава в обстоятелството, че агентите на приемащата държава могат да влизат в тях само със съгласието на ръководителя на консулското учреждение.
Консулските помещения, предметите на тяхната обстановка и всякакво друго имущество на консулството имат имунитет срещу обиски, реквизиции, арести или изпълнителни действия.
В Република България се освобождават от данък сградите -собственост на чужди държави, в които се помещават консулски представителства, както и превозните средства на консулските представителства. В двата случая освобождаването от данък се извършва при условията на взаимност (чл. 24, ал. 1, т. 5 и чл. 58, ал. 1, т. 2 от Закона за местните данъци и такси). Законът не изисква договорна взаимност. Достатъчна е фактическа взаимност между изпращащата и приемащата държава.
Помещенията на консулството не могат да бъдат използвани за цели, които противоречат на функциите на консулското предста¬вителство.
Според установилата се практика неприкосновени са докумен¬тите и официалната кореспонденция, които се отнасят до изпълня¬ването от консула на служебната му дейност. Като правило тези книжа обхващат всички връзки на консула с неговото правителство или с дипломатическото представителство на неговата държава в приемащата държава. В архива на консула влизат също така корес¬понденцията с местните власти и с консулите на трети държави, кореспонденцията с частни лица по дела на консулската служба, информационният материал, събран от консула, книгите, шифрите, касата, запасите от консулски марки, служебната библиотека и други. Консулските конвенции и националното законодателство забраняват на официалните агенти на правителството на приемащата държава без разрешение на консула да извършват в архива всякакви обиски или огледи, както и да осъществяват изземвания из архива.
Общопризнатият принцип на неприкосновеността на служеб¬ната кореспонденция и на архивите на консулството е изразен в чл. 18 на Хаванската конвенция за консулските чиновници от 1928 г. Според тази разпоредба официалната резиденция на консулите и помещенията, заети с консулските канцеларии и архиви, са неприкосновени. Местните власти в никакъв случай не могат да влизат там без разрешение на консулските чиновници или да преглеждат под какъвто и да било предлог документи или вещи, които се намират в консулските канцеларии, и да налагат арест върху тях. Пред никой консулски чиновник не може да бъде предявено искане да предостави на съда своите официални архиви или да даде показания относно тяхното съдържание.
Неприкосновеност на консулските помещения и на архивите е установена от чл. 339 на Кодекса на международното частно право, приет на 20 февруари 1928 г. от Шестата международна американска конференция в Хавана (Кодекса на Бустаманте). Според тази раз¬поредба съдилищата и съдиите в никакъв случай не могат да прилагат принудителни или други мерки, които да подлежат на изпълнение в помещенията на посолствата и на консулствата. Недопустимостта важи за техните архиви или по отношение на дипломатическата кореспонденция, както и на консулската кореспонденция. Изклю¬чение представлява случаят, когато съответните дипломатически или консулски агенти са дали изрично съгласие за това.
Абсолютната неприкосновеност на консулския архив и на до¬кументите намери израз и в чл. 33 на Виенската конвенция от 1963 г. Неприкосновеността е в сила по всяко време и независимо от мяс¬тото, .където те са намират.
Според чл. 15 от Консулската конвенция между Народна ре¬публика България и Обединеното кралство на Великобритания и Северна Ирландия от 1968 г. земята, сградите или части от сгради, използвани изключително за целите на консулството, са неприкос¬новени. Органите на приемащата държава не могат да влизат в тях, освен със съгласието на шефа на консулството или шефа на диплома¬тическото представителство на изпращащата страна или на друго лице, упълномощено от един измежду тях. Тази разпоредба се при¬лага и спрямо жилището на консулското длъжностно лице. Споме-натите помещения могат да се използват само за цели, които са свързани с изпълнението на консулски задължения и са съвместими с тяхното консулско качество.
Следва специално да се спрем върху разпоредбите на чл.31 на Виенската конвенция от 1963 г. Този член говори за неприкосно¬веност на консулските помещения. В същото време той рязко я ограничава, като дава на приемащата държава възможност да извършва действия, които нарушават неприкосновеността на кон¬сулските помещения. По този въпрос на Виенската конференция през 1963 г. се води напрегната дискусия.
Съобразно с т. 2 на чл. 31 органите на приемащата държава могат да влизат в частта на консулските помещения, която се използва изключително за работа на консулството, само със съгла¬сието на ръководителя на консулството, на определено от него лице или на ръководителя на дипломатическото представителство на изпращащата държава. Но съгласието на ръководителя на кон¬сулството се предполага за получено в случай на пожар или на друго стихийно бедствие, което изисква неотложни мерки за защита, т.е. в подобни случаи прогласената от конвенцията неприкоснове¬ност се нарушава. Такова допълнение свежда до нула принципа за неприкосновеност на консулските помещения.
Ако се придържаме към разпоредбата на Виенската конвенция за дипломатическите отношения, която разрешава на дипломати¬ческото представителство да изпълнява консулски функции и по-специално към нейния чл. З, който изисква консулски функции да се осъществяват само в съответствие с нормите на конвенцията, това би значило да се влезе в противоречие с абсолютната неприкосно¬веност на помещенията на дипломатическото представителство, предвидена във Виенската конвенция за дипломатическите отноше¬ния от 1961 г. (чл. 27). С това се открива възможност за злоупотреба не само по отношение на помещенията на отделни консулски представителства, но и На помещения на дипломатическото предста¬вителство, заети от консулския отдел на посолството.
В практиката на държавите голямо значение има защитата на консулските емблеми, която приемащата държава е длъжна да оси¬гурява. Искане за специални санкции заради посегателство върху консулска емблема бе предявено в Каракаската конвенция за кон-сулските функции от 1911 г. Държавите-участнички в нея, включи¬телно и Италия, са предвидили в своето законодателство такива санкции. В италианското законодателство наказанието за посега¬телство върху консулска емблема е една година лишаване от свобода.
Член 34 на Виенската конвенция от 196 3 г. потвърждава приетия от по-голямата част от държавите обичай да предоставят свобода на предвижването и пътуванията на служителите на консулските учреждения върху територията на приемащата държава. Изклю¬чение представляват зоните, влизането в които е забранява или се регулира поради съображения за национална сигурност.
Член 35 на Виенската конвенция от 1963 г. е посветен на сво¬бодата на връзките. Това е новост в консулското право, която отра¬зява от една страна общопризнатата практика, а от друга страна внася нови моменти, които противоречат на практиката на по-голямата част от държавите.
В разпоредбата се предвижда, че когато осъществяват връзка с правителството, с дипломатическите представителства и с други консулски учреждения на изпращащата държава, където и да се намират те, консулствата могат да се ползват от всички подходящи средства. Не са изключват дипломатическите и консулските курие¬ри, дипломатически и консулски вализи, кодирани или шифровани телеграми. Разпоредбата разрешава за споменатата цел да се из¬ползват радиопредаватели, което е допустимо само със съгласието на приемащата държава.
Точка 2 на чл. 36 на Виенската конвенция от 1963 г. гласи, че официалната кореспонденция на консулството е неприкосновена. Под официална кореспонденция се разбира цялата кореспонденция, която се отнася до консулското учреждение и до неговите функции.
На т. 1 и 2 на чл. 35 по същество противоречи т. 3. Тя отрича признатия в практиката на много държави принцип на пълна непри¬косновеност на консулската вализа. Предвижда се, че консулската вализа не подлежи нито на отваряне, нито на задържане. Но когато компетентните власти на държавата имат сериозни основания да предполагат, че във вализата се съдържа нещо друго, освен ко¬респонденция, документи или вещи, предназначени изключително за официално ползване, те могат да поискат вализата да бъде отво¬рена в тяхно присъствие от оправомощен представител на пред¬ставляваната държава. Ако властите на представляваната държава откажат да уважат искането, вализата се връща на мястото на изпращането.
Тази разпоредба дава на приемащата държава възможност по всяко време да прекъсва свободните връзки на консулското учреж¬дение с неговото правителство или с дипломатическото представителство. Тя подхвърля на заплаха безпрепятственото осъществя¬ване от консулските учреждения на техните функции и създава зна¬чителни трудности за работата на консулското учреждение.
Съгласно разпоредбата на чл. 35, т. 3 от споменатата конвенция държавата на пребиваването може да поиска отделно опаковане на вещите, предназначени за консулския отдел на дипломатическото представителство, и на вещите, предназначени за дипломатическото представителство. По отношение на първите вещи у държавата на пребиваването възниква право на преглед. С това се създава заплаха за безпрепятственото осъществяване от дипломатическото предста¬вителство на неговите функции. Консулският отдел е част от дипло¬матическото представителство. Посочената разпоредба влиза в про¬тиворечие с чл. 27 на Виенската конвенция за дипломатическите отношения от 1961 г.
Много държави предоставят на консулите както по двустран¬ните консулски конвенции, така и съобразно с националното си за¬конодателство абсолютна неприкосновеност на консулската вализа.
Член 35 на Виенската конвенция от 1963 г. въвежда в съвремен¬ното консулско право възможността за използването на куриери ad hoc. В него фактически за първи път се урежда правното положение на консулския куриер. Особено внимание се обръща върху изисква¬нето при изпълнението на своите функции консулският куриер да се намира под закрилата на държавата на пребиваването. Предоставя му се лична неприкосновеност. Той не подлежи нито на арест, нито на задържане под каквато и да било форма. Заедно с това има ос¬нования да се твърди, че неговото правно положение, както и прав¬ното положение на дипломатическия куриер (чл. 27, ал. 5 на Виенската конвенция от 1961 г.), съдържа непълни гаранции срещу възможни злоупотреби. По-специално нищо не се говори за изземането му от наказателна, гражданска и административна юрисдикция. Това съз¬дава възможност да се предприемат спрямо консулския куриер мерки, насочени към ограничаване осъществяването на неговите функции.
3. Лични привилегии и имунитети на консулските длъжностни лица.
За чужденци, които се ползват с консулски имунитет и приви¬легии, се прилагат общоприетите норми на международното кон¬сулско право, както и ратифицираните международни договори, по които Република България е страна (чл.З, ал.2 от Закона за чужденците в Република България).
Кръгът на личните имунитети на щатните консули е до известна степен по-тесен, отколкото на дипломатическите представители.
Консулът в някои случаи подлежи на местен съд. Като правило с имунитет срещу обиск се ползва само неговата служебна кореспон¬денция, неговият архив, но не и частната му кореспонденция, която съобразно с двустранните консулски конвенции и с националното законодателство на повечето държави той е длъжен да държи от¬делно от служебната.
Частната кореспонденция на консула, книгите и документите, отнасящи се до търговията или до професията, с която се занимава, не се изземат от юрисдикцията на държавата на пребиваването.
Улесненията, предоставяни на консула, са свързани с неговата служебна дейност, за да не могат местните власти да оказват върху него пряк натиск, когато защитава съотечествениците си и когато осъществява връзките със своето дипломатическо представителство или с правителството на изпращащата държава. Без разрешение на своето правителство консулът не може да се откаже от пред оставения му имунитет.
Но щом е преди всичко административен и търговски агент, той в своята дейност понякога попада под местната юрисдикция. Например, в качеството му на пазач на наследство той може да предявява искове и срещу самия него могат да бъдат предявени искове. Такава възможност е предвидена в чл. 8 на българския Граж¬дански процесуален кодекс. Според тази разпоредба лицата, ползва¬щи се с екстериториалност, каквито са консулите, както и чуждите държави, са подчинени на районните съдилища: а) когато сами са започнали делото; б) по дела, отнасящи се до техни предприятия в страната; в) по дела за вещни права върху недвижими имоти, които се намират в страната.
Консулските привилегии и имунитети включват личната непри¬косновеност, закрилата на личността и достойнството на консулс¬кото длъжностно лице срещу посегателство от страна на трети лица, както и неприкосновеността на жилището на консула.
Практиката на държавите, която е намерила отражение в двуст¬ранните консулски конвенции и в националното законодателство, показва, че консулът не може да бъде задържан като мярка за неот¬клонение (предварителен арест), освен в случаите на извършване на особено тежко престъпление. Недопустимо е консулът да бъде задържан по административен ред.
Задържането на консула във връзка с извършването от него на особено тежко престъпление е свързано с лишаването му от кон¬сулска екзекватура.
Виенската конвенция за консулските отношения от 1963 г. до¬пуска възможност за предварително задържане и арест на консул само на основание на постановление на компетентните съдебни власти в случай на извършване на тежко престъпление. Задържането в затвор или друга форма на ограничаване на личната свобода на консула са допустими само в изпълнение на присъда, влязла в сила (чл. 41, т. 1 и 2).
За необходимост от уведомяване за арест, за предварително задържане или за съдебно преследване се говори също така в чл. 42 на Виенската конвенция от 1963 г.
По дела за длъжностни престъпления (например, по дело за подкуп) консулите не подлежат на наказателна юрисдикция на прие¬мащата държава. Това правило се признава от всички държави.
Консулите не подлежат и на гражданската юрисдикция на прие¬мащата държава, когато става дума за отношения, които произтичат от служебни действия (например, за отношения, свързани с наема на помещения на консулството, с доставката на инвентар или на материали за консулството).
Държавата на пребиваването е длъжна да се въздържа от вся¬какви оскърбителни или насилствени действия по отношение на консула и да взема всички разумни мерки за предотвратяване на каквито и да било посегателства върху неговата личност, свобода и достойнство, да предоставя на консула специална закрила срещу оскърбления, обиди и насилие.
Законодателството на редица държави познава специални санк¬ции за посегателства върху личността на консулски, както и на дипло¬матически представители.
Нарушаването на личната неприкосновеност на консула като правило води до усложняване на отношенията между държавите.
Практиката на редица държави не признава неприкосновеност на личното жилище на консула. Заедно с това в двустранната международна договорна практика, по-специално в консулските кон¬венции се развива тенденцията пълна неприкосновеност да се пре¬доставя и на личното жилище на консула. Виенската конвенция за консулските отношения от 1963 г. нищо не говори за личните жи¬лищни помещения на консулските длъжностни лица, когато осво¬бождава от всички държавни, районни и общински данъци, такси и мита само резиденцията на щатния ръководител на консулското учреждение (чл. 32).
Отделни международни договори разпростират тези изгоди върху членовете на семейството, които живеят заедно с консула.
Неприкосновеността на личните консулски помещения не дава на консула право да предоставя убежище на лица, които са преслед¬вани от местните власти.
Като притежава определени лични привилегии и имунитети, консулският представител е длъжен да не злоупотребява с тях, строго да спазва всички закони и подзаконови нормативни актове на държа¬вата на пребиваването.
Като правило консулът е длъжен да се явява по покана на съ¬дебните власти като свидетел в производството по съдебни или административни дела. Но практиката на държавите предоставя на консула в този случай т. нар. привилегии на вежливостта: поканата за явяване в съда се довежда до знанието на консула с особено писмо на съда, без да се посочва в него каквато и да било санкция за неявяването му. Когато не може поради служебни причини или поради болест да дойде в съда, консулът има право да моли за отлагане на явяването му в съда или за снемане на неговите показания в жилището му. Той дава писмени показания, ако това се допуска от законодателството на държавата на пребиваването. Когато консулът отказва да дава свидетелски показания, срещу него не могат да бъдат приложени никакви принудителни мерки. Колкото се отнася до показанията във връзка със служебната дейност, консулът може да отказва да ги дава.
Хаванската конвенция от 1928 г. изрично предвижда, че по наказателни дела обвинението или защитата могат да искат явява¬нето на консулски чиновници в съда като свидетели (чл. 15). Но това искане трябва да бъде формулирано с цялото необходимо ува-жение към консулското звание и към неговите служебни задължения. От своя страна консулският чиновник следва да отговори на такова искане със съгласие.
По граждански дела консулските чиновници са подчинени на юрисдикцията на съдилищата. Ако обаче консулът е гражданин на изпращащата държава и не се занимава с частна дейност, носеща доход, неговите показания се снемат устно или писмено в жилището или в канцеларията му. Съдебните органи проявяват цялото ува¬жение, на което той има право. В този случай консулът не е длъжен да пристигне в съда за даване на свидетелски показания.
Същевременно консулският чиновник може доброволно да даде показания като свидетел, ако така по негово мнение не причинява сериозни затруднения за изпълняването от него на официалните му функции. Следва да се има пред вид, че в случай на отказ на консула да даде свидетелски показания, да предостави някакъв документ или да се яви в съда въпросът трябва д а се реши по дипломатическите канали. Съдът няма право да приложи никакви принудителни мерки.
Консулските служители и членовете на техните семейства, ако не се занимават с никаква частна дейност, носеща доход, в между¬народната практика се освобождават от всякакви данъци и повин¬ности в приемащата държава. Този принцип е отразен както в двуст¬ранните консулски конвенции, така и в националното законода¬телство.
Практиката на държавите от Латинска Америка въз основа на взаимност освобождава консулските чиновници от облагане с да¬нъци. Това е предвидено в националните закони на Аржентина, Бра¬зилия, Хондурас, Куба, Еквадор и Перу.
Според чл. 8 на Консулската конвенция между България и Русия консулите се освобождават от всякакви преки данъци, събирани от гражданите на държавата на пребиваването на консула, както и от лични повинности.
На същата позиция стои и Виенската конвенция за консулските отношения от 1963 г. в чл. 49 (като формулира общоприети изклю¬чения).
Според чл. 20 на Хаванската конвенция всички консулски чи¬новници, служещи в консулски учреждения, които са граждани на акредитиращата държава и не се занимават с дейност, носеща доход, се освобождават в държавата на пребиваването от всякакви данъци -държавни, районни или общински - върху тяхната личност или иму¬щество.
Изключение представляват данъците, с които се облагат: а) вла¬дението на недвижими имоти, разположени в държавата на преби¬ваването; б) недвижимите имоти, които се намират в собственост; в) доходите, извличани от такива имоти. Консулските чиновници или служители - граждани на акредитиращата държава се освобож¬дават от данъци върху заплатата или друго трудово възнаграждение, което получават заради консулската си служба.
Общоприетата практика, намерила израз в чл. 49 на Виенската конвенция от 1963 г., е служителите на консулствата и членовете на техните семейства да не се освобождават: а) от косвени данъци, които обикновено са включени в цената на стоките или на услугите; б) от данъци и такси върху частните недвижими имоти, които се намират върху територията на приемащата държава, ако владението им не се осъществява в интерес на тяхното правителство за целите на консулството; в) от държавни, районни или общински данъци върху наследство, както и от такси за прехвърляне на движимо иму¬щество; изключение представлява случаят, когато движимото иму¬щество се намира в приемащата държава единствено поради пре¬биваването в тази държава на починалото лице като консулски слу¬жител или като член на семейството на консулски служител; г) от данъци и такси върху частните доходи, включително лихва от капитал, източникът на който се намира в приемащата държава, както и от данъци върху капиталовложенията в търговски и финансови предприятия, разположени в приемащата държава; д) от данъци и такси, събирани за конкретен вид услуги; е) от такси за регистри¬ране, съдебни такси, ипотечни такси и марки освен за помещенията на консулството и на щатния му ръководител.
Задължение на приемащата държава е да освобождава консулс¬ките служители и членовете на техните семейства, живеещи заедно с тях, от всякакви лични повинности и от всякаква работа в обществен интерес независимо от характера й, както и от военни повинности, свързани с реквизиции, с контрибуции и с настаняване на военни лица в квартирите им (чл. 52 на Виенската конвенция от 1963 г.).
Консулите, които са официални лица на изпращащата държава и обикновено притежават дипломатически паспорти, се освобож¬дават от мита, както дипломатическите агенти, по силата на кон¬сулските конвенции и на обичайната практика.
Член 10 на Консулската конвенция между Република България и Руската федерация предвижда, че на консулските длъжностни лица, които са граждани на държавата, назначила консула, се пре¬доставят същите улеснения по отношение на митата, както на сът¬рудниците на дипломатическите представителства.
Смята се за общопризнато, че личният багаж на консулските длъжностни лица и на членовете на техните семейства се освобож¬дава от митнически преглед. Изключение съставляват случаите, когато съществуват сериозни основания да се предполага, че той съдържа непозволени съставки, например, вещи, вносът на които е забранен от приемащата държава или които попадат под нейните карантинни закони и подзаконови нормативни актове. В този случай прегледът трябва да бъде извършен в присъствието на консулското длъжностно лице или на член на семейството му.
Държавите, които участват в международното общуване, пре¬доставят на консулите въз основа на взаимност и други привилегии. Тези привилегии подлежат на защита срещу посегателства в приема¬щата държава. Към тях по-специално се отнасят правото на щатния консул да организира бита на консулството според правилата на изпращащата държава, правото да изписва на свое име всякакви печатни издания, включително издания, които са забранени за внос в държавата на пребиваването, както и правото да получава покани за различни официални тържества в консулския окръг.
Служителите в консулството (служителите в канцеларията му, преводачите, машинописците, стенографите, счетоводителите, до¬макините, шофьорите и съответният обслужващ персонал), ако не са граждани на приемащата държава, се освобождават от всякакви данъци върху работната заплата. Предоставят им се същите улесне¬ния и привилегии по отношение на митата и на другите вносни такси, както на съответните категории служители в дипломатичес¬кото представителство на държавата, която е назначила консула.
Служителите в консулството се освобождават от военни и други повинности от личен или имуществен характер. Те могат да отказват да дават свидетелски показания за обстоятелства, които се отнасят до тяхната служебна дейност.
От 20-те години на XX век в консулското право се набелязва тенденция към разпростиране на всички лични привилегии й иму¬нитети, особено на тези, които са свързани с данъчното облагане, върху членовете на семействата на консула и върху служителите в консулството. Виенската конвенция за консулските отношения от 1963 г. по същество се ограничи с предоставянето на членовете на семействата на консулските длъжностни лица на привилегии и иму¬нитети в областта на облагането с данъци (чл. 49).
Смята се за общоприето, че консулските длъжностни лица-граждани на приемащата държава се ползват с имунитет срещу юрисдикцията й по отношение на официалните действия, които извършват при изпълнението на техните функции. Заедно с това тези лица могат да се ползват с всички други привилегии и имунитети, които държавата на пребиваването им признава.
Членовете на семействата на тези служители, членовете на частния персонал и други служители в консулството, които са граж¬дани на приемащата държава, се ползват само с привилегиите и имунитетите, които тази държава им признава.
Обемът на привилегиите и имунитетите на консулските длъж¬ностни лица в консулските отдели на дипломатическите предста¬вителства съвпада с този на съответните служители в самостоятел¬ните консулства (чл. 70, т. 4 на Виенската конвенция от 1963 г.). Това положение е общопризнато в международното право. То обаче не прекратява специфичните задължения на консулското длъжностно лице. Ако, например, дипломат, който осъществява консулски функции, е призован да се яви като свидетел по дело в рамките на консулската си дейност, той няма право да откаже да даде сви¬детелски показания, като се позове на своя дипломатически имуни¬тет1. Такова положение може да възникне във връзка с дейност по наследствени въпроси или по попечителство. То е също така въз¬можно, ако консулът действа като представител на гражданин на изпращащата държава, който поради отсъствие от приемащата дър¬жава или поради друга уважителна причина не е в състояние своевре¬менно да защитава своите интереси.
От анализа на консулските конвенции и на практиката на пове¬чето държави може да се направи извод, че обемът на привилегиите и имунитетите на консула в много случаи съвпада с обема на при¬вилегиите и имунитетите на дипломата. Тази тенденция все повече се проявява в практиката.