4. Анализ на теориите, обясняващи европейската интеграция

Всяка теория представлява увеличителното стъкло, с помощта на което изследователите се стремят да изучат по-добре логиката и резултатите на интеграционния процес и да ги представят по достъпен начин пред политическия елит и широката общественост. Следва да се има предвид, че теориите, обясняващи интеграционните процеси, никога не са били концептуална основа за политическите решения. Т.нар. бащи-основатели на европейската интеграция не са били ръководени от абстрактни теоретични модели, а от прагматични национални интереси и от постигането на европейското единство. И ако предпоставките и реалното осъществяване на евроинтеграционните процеси започва на континента след края на Втората световна война, то първите опити за теоретично обяснение на протичищите процеси са предимно американски. Като особеност, а и недостатък на всички теории, обясняващи интеграционните процеси, може да се посочи тяхната едностранчивост – от съвкупността явления и процеси обикновено се избират един или няколко аспекта, върху които се построява дадена формално-логическа схема. По този начин се ограничава изходната позиция и винаги могат да бъдат открити съществени закономерности, които не са отчетени от съответната теоретична конструкция. Тъй като Европейските общности, а впоследствие Европейският съюз е съвкупност от политическа, юридическа, икономическа, институционална и други системи, всеки изследовател ги възприема различно – в зависимост от логиката и методологията на своята наука.

А. Федерализъм - в основата на концепциите за федерална Европа, преобладаващи в края на 40-те и през 50-те години на ХХв., се поставя тезата, че националните държави са вече елемент от миналото, тъй като в икономическо отношение те не са жизненоспособни, а проявите на национализъм водят до политически и военни конфликти. Почти утопична, имайки предвид, че първите разработки на Алтиеро Спинели са публикувани в разгара на Втората световна война, федералната идея постепенно се утвърждава и придобива очертания в интеграционния процес в Западна Европа. Без да бъде концептуална основа на европейската интеграция от самото й начало, федерализмът отбелязва своите успехи в постоянното си противоборство с междуправителствения подход. Основният недостатък на федерализма е, че разглежда интеграционното обединение по аналогия с федералната държава – т. е. на база на етатистки модел. Същевременно в подкрепа на федералната идея се изтъква наличието на единна европейска цивилизация, базираща се на общото наследство и на парламентарната демокрация. Като идея федерализмът допринася за формирането на прогресивен и динамичен възглед как да се запази “единството в различията” /unity in diversity/. В първоначалния проект на Договора за Европейски съюз неофедералисткото влияние проличава в текста: “Договорът представлява нова стъпка в процеса, водещ постепенно към съюз с федерална цел”. Тази формулировка обаче не се запазва в окончателния текст на Договора, а впоследствие отпада и изразът “на федерална основа” от окончателната редакция на проекта за Европейска конституция. Оставайки популярна визия и днес, федералният подход е повече стратегия при формулирането на общите цели и общите нужди, отколкото теория, обясняваща как възникват и действат интеграционните сили. Към представителите на направлението на неофедерализма могат да бъдат отнесени Джон Пайндър и Алберта Сбраджа (теорията за multi-level governance).

Б. Функционализъм - през 50-те години на ХХв. възниква функционализмът. Негов основоположник е Дейвид Митрани. Той изтъква неуспеха на редица мирни договори и на международни политически организации, в това число и на Обществото на народите и предлага създаването на нов тип международни организации, основани на функционален принцип, които могат да имат по-продължителен живот в сравнение с класическите договори и обединения, резултат на дълги политически дебати. Въз основа на схващането си, че функциите са първични, а формите, в които те се въплащават – вторични, Митрани дава своята прогноза за отслабването и ерозията на националните държави и предсказва появата на голям брой специализирани международни организации. Функционалната алтернатива на Митрани е насочена към световно, а не към европейско единство. Митрани вижда функционалната интеграция като прагматичен, технократски и гъвкав подход, който заличава разграничението между национално и международно, публично и частно. Според него с формирането на функционални структури различията на национална основа ще стават все по-маловажни. Накрая, различните звена могат да бъдат координирани от една централизирана институция, но тя може да не бъде необходима. Именно тук възгледите на Митрани се различават от тези на много други функционалисти, които смятат, че институциите от федерален тип играят основна роля за успеха на функционалната интеграция. Тя обаче оказва значително влияние върху Жан Моне, както и върху други теоретици на европейската интеграция. Привържениците на функционализма споделят убеждението, че евроинтеграцията, реализирана по това време като Европейска общност за въглища и стомана, се осъществява само в определени сектори на икономиката, които ефективно са управлявани от специализирани /функционални/ наднационални институции.

В. Неофункционализъм - следвайки направената крачка от отрасловата Общност за въглища и стомана към по-широката Европейска икономическа общност, неофункционалната теория възниква през 60-те години, за да даде алтернативно обяснение за развитието на интеграционния процес. Най-известен представител на неофункционализма е Ернст Хаас. Европейската интеграция през погледа на тази теория е процес, при който дадено действие, свързано с постигането на определена цел, създава ситуация, при която първоначалната цел може да бъде постигната само чрез предприемане на следващи действия, които от своя страна се нуждаят от други по-нататъшни. По този начин интеграцията се разпростира /spillover/ върху все повече нови сектори. В икономическата и социологическата наука именно функционализмът дава теоретичната обосновка метода на Жан Моне. От гледна точка на крайната цел на интеграционния процес неофункционализмът се доближава до федерализма, но съществено се различава от него по методите и темповете за постигане на тази цел. Същността на неофункционализма трябва да се търси в запазването на междудържавните отношения – не чрез формално ограничаване на суверенитета им, а чрез доброволното прехвърляне на някои суверенни правомощия на функционални организации. Като движеща сила зад този spillover процес неофункционалистите виждат преди всичко недържавните участници – икономическите и политическите елити, представители на технократското управление, отколкото самите национални държави. В по-ново време идеята на У. Уолъс за формална и неформална интеграция могат да се разглеждат като своеобразно продължение на теорията на неофункционализма. Влиянието на неофункционализма и перспективите за spillover намаляват със забавянето на интеграционните процеси, свързано със събитията около т. нар. политика на празния стол. Именно загубата на инициатива и влияние от страна на наднационалните европейски институции за сметка на отново затвърдените позиции на националната държава, изразени в т.нар. Люксембургски компромис, са предпоставка за възникването през 70-те години на теорията за интерговернментализма /теорията на подхода на междуправителственото сътрудничество/.

Г. Интерговернментализъм - интерговернментализмът представя интеграцията преди всичко като процес на преговаряне между националните държави, които са ключовите актьори във всеки процес на международно сътрудничество. Продължавайки традицията на реализма в международните отношения според тази теория интеграцията е движена от интересите и действията на страните членки. В светлината на такова тълкуване основната задача на всяко правителство е да защитава своите геополитически интереси като националната сигурност и националния суверенитет. Освен това взимането на решения на европейско равнище е игра с нулева рекапитулация, при която загубите не се компенсират от печалбите по други проблеми и никой на иска да бъде измамен. Според застъпниците на теорията именно “логиката на различието” надделява в областите с ключово значение за националния интерес и държавите предпочитат “сигурността или даже контролираната от тях несигурност пред неконтролираната несигурност” на Общността. Разграничението, направено от С. Хофман между областите на low politics и high politics, е възлово за интерговернменталната критика срещу неофункционализма и “логиката на разпространението” (spillover). На интерговернменталистите обаче, се изплъзва обяснението за ролята на Европейския съд, който със своите решения безспорно дава силен тласък за развитието на интеграционните процеси. Неофункционализмът и интерговернментализмът са основните направления, отразяващи дихотомията на европейския интеграционен процес: наднационалността и междуправителственото сътрудничество. Те са и фундаментът, върху който стъпват следващите теоретици на евроинтеграцията. Повечето от тях в някаква степен се придържат към едното или към другото направление.

Д. Либерален интерговернментализъм - Андрю Моравчик през 90-те години създава теория, наречена от него либерален интерговернментализъм. Според нея европейският процес на взимане на решения е “игра на две нива”, всяко от които е основано на една от класическите интеграционни теории. В първото - в съответствие с разбиранията на неофункционализма, е налице потребност за интеграция от страна на националните актьори, които защитават своите икономически интереси в процеса на взимането на решения на европейско ниво. Във второто - интеграцията протича под формата на преговори за промени в съществуващите вече договори или бюджетните споразумения. Както при интерговернментализма, първостепенни субекти са националните държави, които определят изхода от международното сътрудничество съобразно принципа на “най-малкия общ знаменател”, под който могат да бъдат подведени различните национални интереси. Обратно на теорията на реализма, Моравчик отстоява, че държавите са водени преди всичко от своите икономически, а не от геополитическите си интереси; и че националните интереси не са строго фиксирани, тъй като различни обществени групи могат да победят във вътрешнополитически аспект. Моравчик въвежда понятието “agency slack” при взаимоотношението принципал - агент, при което обществото-принципал делегира правомощия на правителствените агенти, а те от своя страна имат оперативна самостоятелност при взимането на решения на различни равнища, включително и на европейско. Колкото по-противоречиви интереси на различни обществени групи се борят вътре в страната, толкова по-слаби са ограниченията и контролът върху правителствените агенти. И обратното, колкото по-осъзнати са интересите от самото общество, толкова по-ефективен ще бъде контролът върху правителствените агенти. Според либералния интерговернментализъм Европейският съюз не отслабва, а обратно - укрепва националната държава, предоставяйки на европейските лидери стратегическата възможност да взимат решения на форуми, свободни от вътрешнополитически натиск. В този смисъл либералният интерговернментализъм има претенцията да бъде теория, обясняваща международното сътрудничество изобщо, а не само в рамките на европейския континент. По подобен начин английският историк Алън Милуърд вижда евроинтеграцията като “спасителен процес за националната държава”, а Веселс определя транснационалното взимане на решения в рамките на Европейския съюз като опит за контролиране на силите, излезли извън обсега на страните членки. Съгласно неговите виждания за “сливане” /fusion/ европейските държави вече не са в състояние самостоятелно да отговорят на нарастващите очаквания на своите граждани.

Е. Някои по-нови теории за европейската интеграция - теоретичните дискусии относно интеграционните процеси до голяма степен се определят от двата подхода – наднационалния и междуправителствения. Първият от тях обхваща всички, които споделят, че крайната цел – finalite - на европейските интеграционни процеси е създаването на голяма европейска държава. Съществуват различия във възгледите относно конкретната й структура, динамиката на процеса и начина на възникване. Различен е и кръгът на факторите, които са движещата сила на интеграционните процеси: националните правителства, наднационални и международни организации, политическите елити, общественото мнение и други социални групи. Вторият подход е по-традиционен по отношение на крайната цел на европейската интеграция – тя е сътрудничеството между държавите, което представлява същата структура, каквато е и зората на обединителните процеси. Тук възгледите се различават относно обхвата и интензивността на сътрудничеството, но са единодушни по отношение на националните държави, които запазват водещата си роля в бъдещото развитие. Тези два подхода и днес оказват силно влияние върху дебатите за бъдещето на континента. Но моделите от втората половина на ХХв. показаха тяхната ограниченост. И двата подхода приемаха за изходна точка Вестфалската система на национални държави и се оказаха неспособни да анализират промените, които излизаха извън тези граници. Като отправна точка на анализа и при наднационалния, и при междуправителствения подход е заложена националната държава и традиционното разбиране за суверенитета. Противоречия съществуват относно крайната цел – дали тя е модификация на съществуващата национална държава или нова европейска супердържава. Повечето теории отчитат, че едва ли може да се говори за всяко от двете понятия в чист вид и независимо от принадлежността си към единия или другия подход, повечето автори ситуират Европейския съюз като междинна и преходна форма между двата полюса на съюз между национални държави и европейска супердържава. Като недостатък и на двата подхода може да се отбележи, че едва ли явления като регионализма или разпределянето на правомощията между националното и наднационалното равнища могат да бъдат разглеждани като феномени на прехода към европейска супердържава или като класически инструмент на националните правителства. Те по-скоро биха могли да бъдат разглеждани като относително постоянна характеристика на един поствестфалски ред в Европа. Обратно на наднационалния и междуправителствения подходи изследователите, които предлагат поствестфалския модел за бъдещето на Европа, не винаги имат ясна и конкретна визия относно крайната цел на европейските интеграционни процеси. И тук са налице най-разнообразни концепции: общество с няколко различни равнища на управление (multi-level polity), транснационално управление (transnational governance, governance without government), постмодерна държава (the post-modern state), неосредновековна/неоимперска супердържава (neo-medievalism) и Европа като мрежа от системи на управление. Повечето от тях споделят възгледа, че в бъдеща Европа държавите, наднационалните институции, регионите, публични и частни субекти ще съществуват и функционират без йерархично разпределение на правомощията си. Основното различие между наднационалния и междуправителствения подход от една страна, и поствестфалския от друга страна, е по отношение на суверенната национална държава. Докато първите два подхода я възприемат като най-важен фактор на национално или европейско ниво, то за поствестфалските теоретици държавата е един от многобройните участници в процеса на управление и нейната роля е в зависимост от естеството на разглеждания проблем. И като че ли перспективата за поствестфалска Европа, представляваща мрежа от взаимодействащи системи на управление на различни нива, би могла да включи в себе си както институционалната йерархия на наднационалния подход, така и междуправителствената визия за Европа като равновесие на силите. В основата и на двата традиционни подхода, и на този за поствестфалска Европа стои проблемът за суверенитета. Привържениците на наднационалния подход се стремят той до голяма степен да бъде концентриран на европейско равнище, междуправителственият подход го запазва за националните държави, а поствестфалските изследователи го разпределят на различни нива между многобройни и разнообразни участници.

Междуправителственият подход за традиционен съюз между европейските държави има най-ясно дефинирана цел, но същевременно с това би представлявал и крачка назад от гледна точка на интеграционните процеси. Затова в последно време бъдещето на Европа се разглежда под влиянието от наднационалния и поствестфалския подход. Някои изследователи го виждат като избор между двете перспективи на поствестфалски тип федерална държава с ясно разпределение на суверенитета между федералното европейско и националното равнище и неосредновековен модел с хоризонтални и функционални линии на разпределяне на суверенитета.
Поствестфалският тип федерална държава би следвало да притежава някои от следните характеристики: ясно очертани граници, йерархична структура на управление с точно разпределени правомощия между федералното и националното равнища, както и определена културна идентичност. Към настоящия момент ЕС не е държава - той няма своя конституция и правителство, няма строго определена територия, не притежава своя армия, полиция; не притежава дори точно регламентиран правен статут. Ясното разпределение на суверенните права между европейските институции и тези на отделните държави все още предстои да бъде уредено. Очевидно е, че осъществяването на този модел би било допълнително затруднено от процеса на разширяване. Изказано е съмнение дали създаването на европейска федерация би било възможно само върху западната половина от континента при положение, че ЕС се запази в рамките на настоящите си членки. Като аргументи за това се посочват както различията между самите държави членки на Съюза, така и засилващата се взаимозависимост и глобализация. Неосредновековният модел означава променливи граници, разпръсната власт (dispersed authority), разпределение на суверенитета по хоризонтални функционални и териториални линии и съжителство на няколко различни култури. В неосредновековна Европа суверенната власт е разпределена между регионите и федералния център, който поддържа мира и участва в управлението на континента. Определяща за бъдещата насока на развитие на ЕС е степента на конвергенция в Европа. Поствестфалският тип европейска супердържава би могла да се развива само в относително хомогенна околна среда. Вярно е, че зоните за свободна търговия могат да функционират в доста разнообразна среда. Но това едва ли в същата степен се отнася за по-амбициозните проекти за политическа и военна интеграция в Европа. Общата регламентация на дадена област не означава еднаквото й практическо прилагане в силно различаващи се една от друга територии. Това от своя страна налага моделите на неучастие и многоскоростно развитие. Наличието на различия между държавите членки на ЕС създава граници вътре в самото обединение и е предпоставка за оформяне на “твърдо ядро” от държави, задълбочаващи интеграционните процеси. От особено значение за създаването на поствестфалския тип европейска федерална държава е преодоляването на различията между икономически развитите западни и по-изостаналите източноевропейски страни. Това обаче едва ли е толкова лесна задача. Страните от ЦИЕ са постигнали определени успехи в изграждането на демократични общества, но икономическите различия между Източна и Западна Европа са все още твърде големи. Въпреки отчетените темпове на икономически растеж, който в някои страни от ЦИЕ е по-висок, отколкото в държави членки на ЕС, изравняването със Запада по икономически показатели ще отнеме поне 15-20 години даже според най-оптимистичния сценарий. Друга пречка пред изграждането на поствестфалски тип европейска федерална държава са вече съществуващите концентрични кръгове или други геометрични модели в самия Съюз поради разнообразните неучастия, договорени от отделни държави членки по отношение на общите визова, валутна и социална политики. Изграждането на поствестфалски тип европейска федерална държава би било затруднено и от нарастващата постмодерна взаимозависимост и глобализацията. Не бива да се забравя, че процесът на присъединяване на СЦИЕ към ЕС протича успоредно с процесите на глобализация и американизация. Това засилва вероятността някои от тези страни да не възприемат “европейския” модел в дадена област. В сферата на социалната политика например Унгария е приела система, по-близка до тази на САЩ, отколкото до държавите членки на ЕС. САЩ оказват силно влияние при оформянето на военните и полицейските структури в СЦИЕ. Неосредновековният модел отчита съществуващите различия в сегашния и бъдещия Европейски съюз. Основният проблем тук е доколко въпреки тези различия ЕС ще успява да постига общите си цели. Двойнственият характер е заложен в самото понятие за диференцирана интеграция – наличието на непрекъсната борба и взаимодействие: дали европейското обединение ще става все по-интегрирано или все по-диференцирано. При по-интегрирана Европа различията между отделните държави ще бъдат тежест, докато при една децентрализирана Европа те могат да се превърнат в предимство. Затова бъдещето на континента зависи от баланса между желанието за единство и съществуващите различия.