29. Европейско политическо сътрудничество

След провала на Европейската отбранителна и Европейската политическа общност през 50-те години на двадесети век процесите в областта на външната политика, сигурността и отбраната се развиват предпазливо. Следва да се има предвид, че малко преди това на 04.03.1947г. в Дюнкерк Франция и Великобритания подписват договор за взаимна помощ. Към него решават да се присъединят Белгия, Люксембург и Холандия и на 17.03.1948г. 5-те държави подписват Брюкселския пакт, в резултат на който се създава Западния съюз, който е първата следвоенна организация с военна насоченост. Пълното наименование на документа е Договор за икономическо, социално и културно сътрудничество и колективна самоотбрана. Клаузата за незабавна помощ в случай на въоржена агресия първоначално е насочена към Германия. В съответствие с желанието на страните договорът съдържа разпоредби за икономическо и културно сътрудничество, които няма получат реализация с изключение на няколко споразумения в културната област и общественото осигуряване. Брюкселският договор е и единствената чисто европейска структура във военно - политическата област след създаването на интеграционните общности. Международното напрежение нараства след събитията в Чехословакия през м. февруари 1948г., което до голяма степен повлиява върху решението на САЩ да се включат в мирно време в съюз за колективна сигурност извън американския континент (резолюция Ванденбърг, гласувана в американския Сенат на 11.05.1948г.). На 04.04.1949г. 12 държави полагат основите на евроатлантическото сътрудничество в областта на отбраната и подипсват Североатлантическия пакт. Договорът е подписан със срок на действие 20 години, а териториално обхваща и Западна Германия. Първоначалната структура е гъвкава, с неуточнени компетенции, а същинската организация и институционна рамка ще сбъде създадена на 20.09.1951г., когато Договорът от Отава придава на съюза статута на юридическо лице, което е необходимо за неговото оперативно разгръщане. След провала на проектите за Европейска отбранителна и Европейска политическа общност на 24.10.1954г. 5-те държави сключват т.нар. Парижки споразумения за изменение на Брюкселския пакт. Въз основа на тях през м. май 1955г. Западният съюз е преобразуван в Западноевропейски съюз (ЗЕС) и към него се присъединяват ФРГ и Италия. На 27.03.1990г. Испания и Португалия стават членове на ЗЕС, а през 1995г. се присъединява и Гърция. ЗЕС е международна организация, представляваща по своята същност военно-политически съюз между европейските държави за обединяване на усилията им за решаване на проблеми, свързани с отбраната и сигурността, включващи взаимни гаранции в случай на въоръжено нападение. Ролята на ЗЕС по въпросите на сигурността и отбраната дълго време остава принизена в сравнение с тази на НАТО и е наричан “съюз в сянката на НАТО”.
 Състав на ЗЕС
10 пълноправни членове – Белгия, Великобритания, Гърция, Испания, Италия, Люксембург, Холандия, Португалия, Франция, ФРГ.
6 асоциирани членове - членуващи в НАТО, но не членуващи в ЕС: Исландия, Норвегия, Турция, Полша, Чехия, Унгария.
5 наблюдатели - членуващи в ЕС, но не членуващи в НАТО: Австрия, Дания, Ирландия, Финландия, Швеция.
7 асоциирани партньори - Латвия, Литва, Словакия, Словения, Естония, България и Румъния.
 Институционната структура на ЗЕС включва:
политически органи – Съвет, функциониращ на 2 равнища: министри (заседаващи 2 пъти годишно) и постоянни представители (заседаващи всяка седмица), Секретариат и Генерален секретар;
структури за сътрудничество в областта на въоръженията – Западноевропейска група по въоръженията (ЗЕГВ) и Западноевропейска организация по въоръженията (ЗЕОВ);
оперативни структури – Планиращо звено, Сателитен център;
Парламентарна асамблея на ЗЕС – специфичното е, че тя е еднственият парламентарен форум, който е опълномощен да разисква въпроси на отбраната.
Решенията в ЗЕС се взимат с единодушие, държавите–пълноправни членки имат право на вето, но се отчитат мненията на асоциираните членове и наблюдателите в организацията. В условията на Студената война ролята на ЗЕС е повече от скромна, тъй като функциите на военно-политическа организация изпълнява НАТО. Две са основните постижения на ЗЕС: Организиране на плебисцит в Саарска област, която след Втората световна война е под управление на ООН, а по-късно е включена в състава на Френската окупационна зона. Въпреки че Франция предоставя автономен статут, има напрежение и млако след създаването на ЗЕС е проведен плебисцит, като 2/3 от населението се произнася в полза на връщане към Германия. През периода 1957-1973г. ЗЕС се оказва единственият форум за диалог между държавите от ЕИО и Великобритания. След приемането на Великобритания в Общностите тази функция на ЗЕС отпада. Активизирането на политическото сътрудничество между държавите членки се възобновява след оттеглянето на генерал Дьо Гол и срещата в Хага през 1969г. Предложенията за сътрудничество в областта на външната политика са подготвени от експерти, ръководени от директора на политическия департамент на Министерството на външните работи на Белгия Етиен Давиньон. “Докладът Давиньон” е приет на 27.10.1970г. и определя рамките на Европейското политическо сътрудничество (ЕПС):
 Редовни срещи (най-малко 2 пъти годишно) на министри на външните работи на страните членки;
 създаване на постоянен политически комитет;
 въвеждане на т.нар. европейски кореспонденти – експерти от външните министерства на държавите членки, които следят процисите на ЕПС.
Европейското политическо сътрудничество се изгражда без постоянни структури посредством неформалното и поетапно взаимодействие между външните министрества на държавите членки на Европейските общности. Особеностите на ЕПС се състоят в следното:
 системата на ЕПС е посторена върху ясното разграничаване от структурите на интеграционните Европейски общности;
 ЕПС няма организационна структура, нито учредителен договор, а е инструмент за доброволана координация между държави в областта на външната политика;
 ЕПС се осъществява с приемането на доклади, т.е. по неформален начин до 1986 г., когато с ЕЕА се институционализира Европейския съвет;
ЕПС се развива изцяло на междуправителствена основа. Европейските институции могат да вземат участие, но Европейската комисия – със съвещателно мнение, а Парламента може да обсъжда външнополитечски въпроси без да приема правнозадължителни решения. След срещата в Париж през 1972г. се установява задължение за държавите членки да се консултират по всички важни външнополитически въпроси и се въвежда комуникационна мрежа за преки контакти между външните министерства. Вторият, т.нар. Копенхагенски доклад от 1973г., насърчава развитието на Европейското политическо сътрудничество. Приета е Декларация за европейската идентичност, която определя главните насоки във външната политика на държавите членки по отношение на трети страни, както и отговорността на Европа в световните дела. На практика това е дейност, осъществявана на междуправителствена основа, отделно от наднационалните структури на ЕО. Всички решения в рамките на ЕПС се взимат с единодушие при спазването на принципа за суверенитета на участващите държави. Същевременно за първи път в официален документ се заявява, че “ако в миналото европейските държави можеха да играят водеща роля на международната сцена, то в настоящия момент международните проблеми трудно ще бъдат решени от която и да е от тях”. Копенхагенският доклад потвърждава отново, че основната форма на ЕПС представляват срещите на министрите на външните работи. Първоначално, до 1974г., по искане главно на Франция е прокарвано стриктно разграничение между тези срещи и заседанията на същите министри в рамките на Общността. По време на срещата в Париж през 1974г. е взето решение министрите на външните работи да могат да разглеждат въпроси на външната политика и по време на заседанията си в рамките на Съвета на министрите на Общността. Тогава се постига съгласие и за редовни срещи на висше политическо равнище под формата на “Европейски съвет”, което също е израз на междуправителствения подход. Не бива да се забравя, че в годините след застой на интеграционните процеси общото дискутиране на политически проблеми е все пак малка крачка напред. Европейският съвет не е уреден от Учредителните договори на Общността, затова заседанията му имат неформален характер чак до приемането на Единния европейски акт. Съгласно думите на изследователя П. Данкерт “Европейският съвет и начинът, по който е създаден, представляват истински триумф за привържениците на междуправителственото сътрудничество”. Институционни реформи, включващи засилване на ролята на Европейската комисия и Парламента, както и въвеждане на преки европейски избори са предложени в доклада за бъдещето на Общността от 1975г., изготвен от тогавашния белгийски министър-председател Лео Тиндеманс. Самият Тиндеманс обикаля столиците на деветте държави членки със своите знаменити въпроси, по които се опитва да изготви цялостна конципция за бъдещ Европейски съюз. “Докладът Тиндеманс” предлага да се премине от проста координация на отделните позиции към изработването на задължителна за партньорите обща позиция по всички основни направления на международните отношения, както и единна институционна рамка на сътрудничеството в икономическата и политическата област. Освен това той препоръчва да се въведе “механизмът на мнозинството” (а не на единодушието) и при гласуването на въпроси от външната политика. Концепцията “Тиндеманс”, която представлява най-сериозният опит за избистряне на идеята за Европейски съюз, не получава формално одобрение. Много от идеите, залегнали в него, проличават в по-късните предложения за реформи. Като победа за наднационалния подход през този период може да се отбележат проведените през юни 1979г. първите преки избори за Европейския парламент. Третият доклад е т.нар. Лондонски доклод от 1981г., с който се закрепва практиката да се обсъждат въпроси на външната политика, като сега вече към тях са добавени и въпросите на сигурността. Това е потвърдено и в приетата в Щутгарт през 1983г. тържествена Декларация за Европейски съюз, в която се обявява “координирането на позициите на държавите членки по политическите и икономическите аспекти на сигурността”. Така за първи път в ЕПС са включени въпроси от сигурността в нейния политически и икономически, н овсе още не и военен аспект. В областта на председателството се предлага сформирането на малък екип от представители на предишната, настоящата и следващата държава председател и се въвежда процедура при кризисни ситуации - свикване на заседание в рамките на 48 часа по искане на три държави членки, на Политическия комитет или на отделни министри. Следващата инициатива за реформи и ускоряване на процеса на политическо обединяване на страните от Европейската общност е издигната през 1981г. от външните министри на Германия и Италия, станала известна като “Планът Геншер-Коломбо”. В проекта за допълване на Римските договори се предвижда значително развитие на обединителните процеси в политическата област за сметка на по-тясното сливане на институционния механизъм на Общностите със системата за ЕПС. Планът предвижда също така разпространяване на сътрудничеството върху нови области и преди всичко върху проблемите на сигурността. Направена е уговорката, че въпросите за сигурността в Общността трябва да се разглеждат в политически и икономически аспект, докато военният се запазва за НАТО. Причината, поради коята не се приема планът “Геншер – Коломбо” е наличието на друга, по-сериозана инициатива - проект на договор за създаване на Европейски съюз, дело на известния федералист и парламентарист Алтиеро Спинели. Текстът на договора е приет от Европейския парламент в Страсбург през м. февруари. По-близък до конституция, отколкото до международен договор, този проект е истинско предизвикателство за суверенитета на държавите членки, чиито правителства и национални парламенти даже не го удостояват с обсъждане (с изключение на италианския парламент, който го одобрява). Редица от съдържащите се в него нови идеи (напр. обединяването на интеграционните общности и политическото сътрудничество, принципът на субсидиарността и др.) служат като основа на приети по-късно актове. През 1984г. е взето решение за създаване на ad hoc комитет, известен като комитета Додж, който трябва да проучи въпросите, свързани с необходимостта от реформи на институциите, и да направи предложения и за подобряване на дейността в областта на политическото сътрудничество. Така Европейският съвет в Милано през юни 1985г. взима решение, за първи път гласувайки с мнозинство, за свикване на междуправителствена конференция в съответствие с Чл. 236 от Договора за създаване на Европейска общност за обсъждане на промени в ДЕО. Конференцията в Люксембург завършва с представяне на проекта за Единния европейски акт /ЕЕА/, подписан през февруари 1986г. и влязъл в сила от 01.07.1987г. Главната причина за забавянето е необходимостта от извършване на промяна в Конституцията на Ирландия. Върховният съд на тази държава постановява на 09.04.1987г., че разпоредбите на ЕЕА относно европейското сътрудничество в областта на външната политика противоречат на основния закон на страната. Конституционната промяна е одобрена чрез народен вот на 26.05.1987г., поради което ЕЕА влиза в сила не на 01 януари, а на 01.07.1987 г.