28. Идеята за диференцирана интеграция

Още през 60-те години на ХХв. Вили Брандт посочва възможността за съществуването на “двускоростна Европа”. По-късно през 1975г. в доклада “Тиндеманс” е записано, че при определени условия държавите, които имат възможност да продължават да развиват сътрудничеството си, са длъжни да го направят с оглед да не се допуска блокирането на валутния и икономическия съюз от изоставащите държави членки на Европейската икономическа общност.
В началото на 90-те години на 20 век задълбочаването на интеграционните процеси от една страна и перспективата за присъединяването към ЕС на страните от ЦИЕ поставят на дневен ред въпроса за повишаване на гъвкавостта на Съюза при решаването на новите проблеми. Предложени са няколко формули, зад които стои приблизително една и съща основна идея за диференцирана интеграция – Европа на няколко скорости, Европа на променливата геометрия, Европа на твърдото ядро и др. Те обаче предизвикват съпротивата на поддръжниците на традиционната наднационална същност на ЕС, която именно е в основата на големите успехи на обединението. Проблематиката на суверенитета отново е актуална, тъй като отделните формули предполагат по-голяма или по-малка степен на ограничаване на суверенните права на държавите членки. Различните модели имат различни крайни цели, изискват различна степен на сътрудничество между страните и различно разпределение на суверенитета между европейското и националното равнища.
А. Европа на различните скорости, на твърдото ядро или германската концепция, която допуска възможността някои икономически по-развити държави членки да се движат по-бързо от останалите към по-висока степен на интеграция помежду си. Това е форма на диференцирана интеграция, която позволява преследването на по-далечни общи цели да се постига от група държави, способни и желаещи да напредват в интеграцията. Подразбира се, че останалите страни членки ще ги последват по-късно. Основните елементи на тази концепция се свеждат до “компенсиране на естествените напрежения на една Общност, простираща се от Северния полюс до Гибралтар, и постигане на диференциация, даваща сметка за различните възможности и желания на държавите”. За целта е необходимо да се засили още повече “твърдото ядро”- групата държави, които се ангажират да постигнат целите на ЕС, без да изчакват изоставащите страни членки. Това ядро обаче не трябва да е затворено, а напротив отворено за всяка страна членка, която желае и е способна да отговори на неговите изисквания. Твърдото ядро има за задача да противостои като консолидиран център на центробежните сили, дължащи се на постоянното разширяване на ЕС. Основна цел на германската концепция е да се избегне практиката, когато ритъмът на европейската интеграция се диктува от “най-бавния кораб в конвоя”. Недостатъкът на идеите за “различните скорости”, “твърдото ядро”, а в по-ново време на лансираната идея за “център на тежестта” е в това, че тя върви ръка за ръка с концепцията за периферията, тъй като не може да има твърдо ядро, ако няма периферия. Тъкмо тя обаче бе особено болезнена за страните от ЦИЕ поради факта, че им определя един второстепенен статут. Той е критикуван от тях, като се привеждат аргументи, поставящи под въпрос ефективността на модела: “Идеята, че може да има завинаги две Европи: едната - демократична, стабилна и просперираща Европа, ангажирана с интеграцията, и другата – по-нестабилна, по-недемократична и по-малко просперираща – по мое мнение е абсолютно погрешна. Тя се старае да ни убеди, че едната половина на една и съща стая може да бъде затоплена, а другата незатоплена по същото време. Има само една Европа, независимо от нейните различия…”. Усещането в СЦИЕ е, че разширяването на ЕС на Изток беше забавено за сметка на задълбочаването (стратегията на ЕС бе насочена към съзнателно задълбочаване на интеграционните процеси преди разширяването), а когато по-нататъшното забавяне на този процес се оказа невъзможно, идеята за твърдото ядро се очерта като алтернативна стратегия за изоставяне на по-малко развитите източноевропейски страни извън рамките на интеграцията. Създаването на твърдо ядро елиминира най-значимата последица на разширяването - по-слабо развитите СЦИЕ да се присъединят към западноевропейските държави като равнопоставени суверенни партньори. Идеята за твърдо ядро би могла да доведе до провеждането на нови разграничителни линии в Европа. Освен всичко казано дотук не бива да се забравя, че съществуват държави, които биха могли да се присъединят към твърдото ядро, но по различни причини не желаят това.
Б. Европа на променливата геометрия – концепция за т. нар. диференцирана интеграция, чиито поддръжници смятат, че когато се появят неотстраними различия в недрата на интеграционните структури, трябва да се допусне съществуването на трайно разделение между група държави членки и по-слабо развити интеграционни единици. Според нея е възможно различни конфигурации от държави, които могат да развиват сътрудничество помежду си в различни области съобразно своите възможности и предпочитания. Така например една комбинация от държави членки може да желае да се движи по-бързо в областта на общата валутна политика, докато в същото време друга група страни да осъществяват по-тясна обща външна или отбранителна политика. Като цяло идеята много се доближава до концепцията за Европа на различните скорости или на твърдото ядро и също откроява противоречието между по-развитите и икономически слабите европейски страни.
В. Европа a la carte (”по меню”) или британската концепция, известна още като pick and choose залага преди всичко на гъвкавостта, а същността й се свежда до възможността държавите членки да могат да избират областите, в които искат да участват, като запазват правото си да не участват в дадена политика. Поради това тази форма на диференцирана интеграция е наричана още неединна. Тя позволява всяка държава членка да избира и изпълнява политики от общо “меню”. Очевидно е, че при този модел тя в по-голяма степен би могла да отстоява своите суверенни интереси. И при този метод се утвърждават обаче изисквания за постигане на минимален брой общи цели. Този подход е насочен към изграждане на една по-децентрализирана Европа.
Г. Европа на концентричните кръгове или френската концепция – се характеризира с наличие на различни структури – подгрупи от държави, достигнали различно равнище на интеграция. Тя не се ограничава само до процесите в рамките на ЕС. Основни нейни елементи са:
а/ Структурата по общи въпроси на сигурността, касаещи цяла Европа, “включва и държавите, които могат да станат членки едва в далечно бъдеще”. Този най-външен концентричен кръг се покрива със структурата на ОССЕ и на практика участващите в него държави са напълно суверенни.
б/ Следващите концентрични кръгове представляват групи от държави, поели по-малък брой задължения, приемащи икономическо сътрудничество, изградено главно на принципите на свободната търговия и свободната конкуренция. Такива “гранични” концентрични кръгове на практика представляват държавите от ЕАСТ, които тясно сътрудничат с ЕО в правно и икономическо отношение, както и асоциираните с Европейските споразумения страни кандидатки от ЦИЕ. Това в общи линии представлява традиционно междуправителствено сътрудничество между организации и/или суверенни държави. Като по-тесен кръг може да се обособи “кръгът на споделеното право”, обхващащ само държавите членки на Европейския съюз. При този кръг вече се проявява наднационалното начало с общи институции и задължителни правни норми, които стоят над участващите държави и по този начин ограничават техния суверенитет.
в/ Най-вътрешните концентрични кръгове /т.нар. подбрани кръгове/ обхващат по-ограничен брой държави, които изграждат помежду си структура с обща външна политика, обща отбрана или обща валута. На практика участниците в тези кръгове доброволно се лишават от суверенитета си и в някои особено чувствителни и традиционни за държавата области.
Идеята за концентричните кръгове всъщност се доближава до “Европа на различните скорости”, но очертава единна крайна цел, към която са насочени усилията на всички независимо от различните темпове на развитие.
Наблюдения върху страните от ЦИЕ показват техния стремеж по-скоро към частична интеграция, отколкото към федерация. Този прагматичен подход е свързан с чувствителния въпрос за суверенитета и националната независимост. Новите конституции на страните от ЦИЕ предвиждат специални разпоредби, касаещи суверенитета, като повечето от тях правят разграничение между понятията “суверенитет” и “независимост”. Първото обхваща вътрешното измерение на суверенитета като върховна власт, а второто - външното му измерение като равнопоставеност в международните отношения. За типично “суверенистки” обикновено се посочват основните закони на балтийските държави и този на Румъния, а като най-либерална по отношение на международното сътрудничество се оценява новата конституция на Полша от 1997г. За сравнение, в шест от четиринадесетте писани конституции на сегашните държави членки на ЕС понятието за суверенитет не се споменава изобщо; други 4 конституции използват формулата, че суверенитетът принадлежи на народа и по този начин не разграничават вътрешното от външното му измерение. Само три от настоящите държави членки на ЕС провеждат разграничение между двата аспекта на суверенитета.
Основните закони на страните от ЦИЕ съдържат и допълнителни гаранции към разпоредбите, касаещи суверенитета и независимостта им. Така например повечето конституции въздигат защитата на суверенитета и независимостта в задължение на държавния глава, армията, прокурорската институция или гражданите. Освен горепосоченото, извършването на промени в основните закони на страните от ЦИЕ е затруднено от наличието на разпоредби, забраняващи изменения на основните конституционни приниципи. Така например конституцията на Румъния забранява промени, касаещи независимостта на страната, а естонската конституция декларира постоянния и неизменяем характер на суверенитета и независимостта на държавата.


Разпоредби относно суверенитета и независимостта в Конституциите на страните от Централна и Източна Европа

Естония
Преамбюл: установява правото на естонския народ на национално самоопределение.
Естония е независима и суверенна демократична република, в която върховната власт в държавата принадлежи на народа.
Независимостта и суверенитетът на Естония са постоянни и неотчуждими.
123.1 Република Естония не може да сключва международни договори, които са в конфликт с Конституцията.
Литва
Литва е независима и демократична република.
Суверенитетът принадлежи на народа.
3.1 Никой не може да ограничава суверенитета на народа или да претендира за упражняването на неговите суверенни права.
136. Литва може да участва в международни организации, при условие, че това не противоречи … на независимостта на страната.
Латвия
Латвия е независима и демократична република.
Суверенната власт на латвийската държава принадлежи на народа на Латвия.
Румъния
Румъния е суверенна, независима, унитарна и неделима национална държава.
Националният суверенитет принадлежи на румънския народ…
Никоя група или физическо лице не може да упражнява суверенитета
37.2 Всяка политическа партия или организация, която пречи на осъществяването на …суверенитета, целостта или независимостта на Румъния,  е противоконституционна.
80.1 /1/ Президентът … охранява националната независимост
117.1 Въоръжените сили гарантират …суверенитета, независимостта … на страната.
148.1 Забрана за изменения на разпоредбите относно независимостта на страната.
Унгария
Република Унгария е независима, демократична и конституционна държава.
Цялата власт в Република Унгария принадлежи на народа, който упражнява суверенитета посредством избрани представители и пряко.
51.1 Главният прокурор .... преследва в пълна степен всяко действие, което нарушава или застрашава ... независимостта на страната.
68.1 Националните и етнически малцинства на територията на Република Унгария взимат участие в осъществяването на суверенната власт на народа.
Чехия
Чешката република е независима .... държава.
2.1 Цялата власт произтича от народа...
9.2 Всяко изменение на основните атрибути на демократичната правова държава е неприемливо.
Словакия
Република Словакия е суверенна, демократична и правова държава.
2.1 Държавната власт произтича от гражданите...
34.3 Упражняването правата на гражданите, принадлежащи към националните малцинства или етнически групи ... не може да води до застрашаване на  суверенитета ... на Република Словакия.
106. Националното събрание на Република Словакия може да отзове Президента от поста му, ако той е въвлечен в дейност, насочена срещу суверенитета .... на Република Словакия.
България
Цялата държавна власт произтича от народа.
Никоя част от народа, политическа партия или друга организация, държавна институция или отделна личност не може да си присвоява осъществяването на народния суверенитет.
9. Въоръжените сили гарантират суверенитета, сигурността и независимостта на страната и защитават нейната териториална цялост.
24.2 Основни цели на външната политика на Република България са защита на националната сигурност и независимостта на страната ...
44.2 Забраняват се организации, чиято дейност е насочена срещу суверенитета...
158.Великото народно събрание:
решава въпросите за промени във формата на държавно устройство и държавно управление;
решава въпросите за изменение на чл. 5, ал. 2 и 4 ...
Словения
3.1 Словения е държава на всички свои граждани  и е основана върху постоянното и неотчуждаемо право на словенския народ на самоопределение...
3.2 ...върховната власт ...принадлежи на народа.
Полша
4.1 Върховната власт в Република Полша принадлежи на нацията.
Република Полша защитава независимостта и целостта на своята територия.
126.2 Президентът на Републиката ... защитава суверенитета ... на  държавата.

Таблица № 14

Закономерно би било да се очаква поведението на СЦИЕ в Европейския съюз да бъде насочено срещу федералните тенденции в обединението. Това се обяснява с факта, че повечето от тях са унитарни държави, а също така с негативния опит, който някои от тях са имали във исторически съществувалите досега федерални структури. Те трудно биха приели федерализма, отчитайки липсата на равнопоставеност на различните народи във федералните държави, възниквали в този регион. Имайки предвид цената на новопридобития суверенитет на тези страни, трудно може да се очаква силната им подкрепа за федералните тенденции в Европа. Още повече, че правната теория в СЦИЕ представя Европейския съюз в повечето случаи по-неутрално като международна организация, а не толкова като силно интегрирано наднационално обединение. По-голямата част от представителите на политическите елити в СЦИЕ също така възприемат Европейския съюз като коалиция на национални държави. Много показателно е изказването на президента на Полша Александър Квашневски, който посочва: “Въпреки че самите национални държави не са от незапомнени времена ... това по себе се не означава, че те ще бъдат изместени от друга форма на държавата - наднационалната; ... федерация на национални държави може да се появи след около 20 години”. Страните от ЦИЕ едва ли биха подкрепили идеята за европейска федерация, те предпочитат по-неангажиращо съюзно формирование, което независимо от страховете за second class членство, означава по-гъвкава, диференцирана интеграция. Опитът от предишните разширявания като че ли наклонява везните в полза на една по-гъвкава и диференцирана интеграция. Формално първата крачка по посока на “променливата геометрия” е направена с Договора от Амстердам от 1997г. Съгласно неговите разпоредби няколко държави членки, които желаят и могат да задълбочават интеграционните процеси помежду си, могат да направят това с помощта на “засиленото сътрудничество” при условие, че интересите на Съюза като цяло и на неучастващите страни са защитени. Трите основни принципа на засиленото сътрудничество са:
 То трябва да бъде насочено към осъществяване на целите на ЕС и да следва принципите на Учредителните договори;
 Засиленото сътрудничество трябва да се извършва в единната институционна рамка на ЕС;
 Да бъде отворено за последващото присъединяване на други държави членки.
Всъщност нещо подобно на “засиленото сътрудничество” съществува и преди това в ЕС. Т. нар. клауза Бенелюкс, съдържаща се в разпоредбата на Чл. 306 от ДА /стар Чл. 233 от ДЕС/, гласи, че “не се преклудира съществуването или изграждането на регионални съюзи между Белгия и Люксембург или между Белгия, Люксембург и Холандия, доколкото целите на тези съюзи не могат да бъдат постигнати с прилагането на този Договор”. В този смисъл ЕС винаги е уреждал възможността за по-тясно сътрудничество между конкретни държави членки. Премахването на конкретността разпростира възможността за задълбочаването на интеграцията между различни държави членки в рамките на ЕС. Механизмът на “засиленото сътрудничество” се оказва полезен при решаването на отделни проблеми, но е критикуван като отстъпление от основните интеграционни принципи и даже в този смисъл е сравняван с Люксембургския компромис. Както отбелязва Жак Делор “…засиленото сътрудничество е неефективно. Ако неговият обем продължава да нараства, всяка държава ще има свой малък празник... Европа ще се превърне в гигантски универсален магазин, където всеки ще плаща само за това, което купува. Вече съществуват зоната на общата европейска валута, в която участват 11 страни, ЗЕС, в който участват 10 държави, Шенген –9 и т.н…”. Не бива да се забравя, че когато се говори за “засилено сътрудничество” или диференцирана интеграция, тя се извършва в единна институционна рамка (single institutional framework). Тази единна институционна рамка е практически израз на принципа, че в Европейския съюз съществува само една мрежа от институции. Това предполага, че държавите членки, които желаят да се интегрират и да развият засилено сътрудничество, са съгласни да действат посредством споделени институции. Според същия принцип необходимо е неучастващите в засиленото сътрудничество държави членки да приемат, че споделените институции могат да бъдат използвани за такива действия, в които не участват всички държави членки. Както се вижда, съзнателно е търсен баланс между националните интереси на участващите и неучастващите в засиленото сътрудничество страни. Това като че ли налага убеждението, че превес има подходът на междуправителственото сътрудничество. Самото наличие на обща институционална рамка или т. нар. споделени институции е доказателство за запазването на наднационалното начало в ЕС. Принципът на “засилено сътрудничество”, в който мнозина изследователи виждат начина за разрешаване на голяма част от проблемите на ЕС, не се разпростира върху Втория стълб на ЕС – общата политика в областта на външните отношения и сигурността. Договорът от Амстердам въвежда гласуването с квалифицирано мнозинство в рамките на Общата външна политика и политика на сигурност по отношение на всички решения, които са подчинени на обща стратегия на ЕС. Когато дадена държава членка по важни причини на националната си политика се противопостави на приемане на решение, за което е необходимо квалифицирано мнозинство, не се провежда гласуване, а въпросът се отнася до Европейския съвет, който се произнася с единодушие. По този начин вариант на Люксембургския компромис от 1966г. за първи път формално е включен в Договора. В хипотезите на решения, които се приемат с консенсус, се предвижда декларация за т. нар. конструктивно въздържане (constructive abstention), която дава възможност дадена държава или група държави, които не са съгласни с решението, да не участват в него, като то същевременно се приема и обвързва Съюза и без тяхното съгласие. Това позволява и в областта на външната политика група държави да осъществяват определени действия и инициативи без участието на всички страни членки на ЕС. Конструктивното въздържане е механизъм, чрез който останалите държави членки могат да провеждат “засилено сътрудничество” в областта на външната политика и сигурността. Договорът от Ница внася допълнения в разпоредбите относно засиленото сътрудничество в трите стълбове на ЕС и процедурите за неговото осъществяване, без да променя неговата същност. Чл. 43 от Договора от Ница гласи:
Държавите членки, които възнамеряват да осъществяват засилено сътрудничество помежду си, могат да използват институциите, процедурите и механизмите, предвидени от този Договор и от Договора за създаване на Европейската общност при условие, че предлаганото сътрудничество:
развива по-нататък целите на Съюза и на Общността, защитава техните интереси и задълбочава процеса на интеграция;
осъществява се при спазване на горепосочените Договори и в единната институционна рамка;
осъществява се при спазване на acquis communautaire и другите мерки, приети в съответствие с горепосочените Договори;
остава в рамките на правомощията на Съюза или Общността и не засяга области, които са от изключителната компетентност на Общността;
не пречи на функционирането на вътрешния пазар, както е определен в Член 14, ал. 2 на Договора за създаване на Европейска общност, или на икономическото и социално сътрудничество, установено в съответствие с Раздел ХVІІ от същия Договор;
не представлява пречка или дискриминационна мярка относно свободната търговия между държавите членки и не нарушава принципа на свободната конкуренция;
включва като минимален брой поне осем държави членки;
не засяга разпоредбите на Протокола за включване на Шенгенския договор в рамките на Европейския съюз;
отворен е за всички държави членки в съответствие с Член 43b.
Чл. 43а предвижда, че засиленото сътрудничество може да бъде предприето само в краен случай, когато Съветът (на Европейския съюз) е установил, че целите на това сътрудничество не могат да бъдат постигнати за разумен период посредством прилагането на съответните разпоредби на Договорите. Правната уредба на “засиленото сътрудничество” в Договорите от Амстердам и Ница предизвиква противоречиви коментари и е един от основните елементи в дебата относно бъдещето на Европа. Проблемът за засиленото сътрудничество възниква поради различното историческо, икономическо, политическо и културно развитие на европейските държави. Чрез интеграционните процеси за първи път се постига обединение на континента. В този смисъл засиленото сътрудничество се стреми да обедини в себе си и да запази крехкия баланс между две противоположни тенденции: съществуващите различия между европейските страни и желанието за единство в Европа. Засиленото сътрудничество досега се проявява в 3 различни форми:
 като позиция, изразена по конкретен случай, каквато представлява конструктивното въздържане от общо решение в областта на външните работи и сигурността;
 предварително декларирано неучастие в някоя от общите политики, оформено с Протоколи към съответните Договори, както е уредено неучастието на Великобритания и Дания в Икономическия и валутен съюз и на Великобритания в общата визова политика;
 под формата на разпоредба в самите Договори, регламентираща засиленото сътрудничество – напр. Договорът от Амстердам и Договорът от Ница.
Основните предимства на засиленото сътрудничество като начин за разрешаване на голяма част от проблемите на ЕС се състоят в следното:
 по този начин се признава съществуването на един твърде разнообразен Европейски съюз, особено след поредното разширяване;
 признава се съществуването на разногласия между държавите членки относно бъдещото развитие на европейското обединение;
 дава се възможност на страните, които желаят задълбочаване на интеграционните процеси, да го осъществяват;
 в засиленото сътрудничество се вижда подходящото средство за задълбочаване успоредно с разширяването на ЕС.
Като основни недостатъци на засиленото сътрудничество могат да бъдат посочени:
 фрагментиращият, а не интегриращ ефект - възможността да надделеят центробежните, а не центростремителните сили и по този начин да бъде застрашено политическото и конституционното развитие на ЕС;
 засиленото сътрудничество неизбежно ще доведе до възникване на de facto твърдо ядро и по-голяма група от държави, които са в по-ниска степен включени в интеграционните процеси (group of second–tier states);
 диференцираната интеграция е свързана с появата на редица законодателни, институционни и други проблеми, чието разрешаване ще се търси в бъдеще.
Засиленото сътрудничество носи определени рискове. Досега Европейският съюз е изграждан в съответствие с принципите на солидарност, общност на интересите и равнопоставеност. Те могат да бъдат подкопани от диференцираната интеграция. В този смисъл предизвикателството пред ЕС се състои в превръщането на засиленото сътрудничество в ефективен механизъм, без при това да се нарушава солидарността, която стои в основата на интеграционните процеси. От една страна необходимостта от засилено сътрудничество лесно може да бъде преувеличена особено с оглед на разширяването на ЕС на Изток и на увеличаването на различията между членуващите страни. От друга страна не трябва да се забравя, че неговият предмет е ограничен. Голяма част въпроси са изключени от обхвата на засиленото сътрудничество било защото спадат към изключителните правомощия на Общността, било защото се отнасят до единния пазар, било защото те вече се решават чрез гласуване с квалифицирано мнозинство (в този случай едва ли би имало особена полза от засиленото сътрудничество). Засиленото сътрудничество е по-скоро изключение, отколкото правило. Освен това даже в областите, в които то би могло да бъде използвано, държавите участнички винаги ще имат право на преценка дали такова засилено сътрудничество е в техен интерес или би могло да доведе до самоизолация.
Европейският съюз, състоящ се от 27 държави членки, несъмнено е бъде по-различен във всяко едно отношение – икономическо, политическо, социално, културно. В този смисъл едва ли един напълно хомогенен съюз би бил това, от което се нуждае Европа. Затова е логично различни групи държави да имат възможността да се интегрират в различни области, движейки се с различна скорост. Въпросът, който стои, е не толкова дали Европа изобщо се нуждае от диференцирана интеграция, а каква точно да бъде тази диференцирана интеграция и каква цел трябва да си поставя. При всички случаи засиленото сътрудничество предполага запазването на интеграционните процеси в ЕС. Всяка инициатива за гъвкава интеграция се извършва в съответствие с Общностното законодателство и с оглед защитата на интересите на неучастващите държави. Засиленото сътрудничество би трябвало да направи Европейския съюз по-гъвкав, а не да създаде възможност за заобикаляне на нежелани общи политики. Целта на засиленото сътрудничество е да запази баланса между задълбочаването на интеграцията и усилията за запазване на хомогенно правно пространство. Десолидаризиращи елементи на засиленото сътрудничество някои изследователи виждат в идеята за “център на тежестта” на германския външен министър Йошка Фишер, лансирана в реч, произнесена в университета Хумболд в Берлин през май 2000г. Неговото виждане е за една бъдеща европейска федерация с общи конституция, парламент и правителство. Изграждането й протича през няколко етапа. В първата фаза група държави членки развиват по-тясно сътрудничество. Във втората страните, ангажирани в засиленото сътрудничество, създават “център на тежестта”, като участниците в него сключват нов договор помежду си в рамките на договорите, регламентиращи ЕС. Този център изгражда свои институции и представлява ядрото на бъдещата федерация. В последната фаза федерацията се разпростира върху целия Европейски съюз. По този начин Й. Фишер вижда механизма на засиленото сътрудничество като първа стъпка в процеса на изграждане на европейска федерация. По същия начин френският президент Жак Ширак (в своята реч пред Бундестага през юни 2000г.) предвижда възможност за страните, участващи в засиленото сътрудничество, да образуват pioneer group във или извън структурата на ЕС със свои собствени институции или секретариат. Повечето държави членки не възприеха тези модели и по време на срещата на върха в Ница бяха отклонени намеренията за създаване на нови механизми за засилено сътрудничество извън структурата на ЕС, както и за “договор в договора” (treaty-within-the treaty). Напротив, измененията в засиленото сътрудничество предполагат то да се осъществява в различни области от различни държави и по този начин да се разсеят страховете сред новите членки и страните кандидатки за формирането на статични кръгове, разделящи “центъра” от периферията в разширения ЕС. Целта е при взимане на решенията в ЕС да не се образуват коалиции на “стари” или “нови” държави членки, на “големи” или “малки”, а всяка страна да се ръководи от своите интереси. Основната причина за ревизиране на разпоредбите, отнасящи се до засиленото сътрудничество, в Ница бе загрижеността, че в ЕС от 27 членки опитите за задълбочаване на интеграционните процеси могат да бъдат блокирани, което се пролича и пр ДКЕ, и при Договора от Лисабон. Погрешно би било да се твърди, че новите държави членки непременно ще бъдат против по-нататъшното засилване на интеграцията в рамките на ЕС. Те от своя страна са обезпокоени, че развитието на засиленото сътрудничество ще доведе до second class членство в ЕС. Но именно реформите от Ница (въвеждане на засилено сътрудничество в ОПОВОС, но със запазване на правото на вето за всяка държава; свеждане на броя на държавите, които могат да осъществяват засилено сътрудничество, до 8; установяване на процедура за присъединяване на по-късен етап към сътрудничещите си по-тясно страни) не дават възможност засиленото сътрудничество да служи за целите на създаване на avantgarde, a centre of gravity, pioneer group. Неговото предназначение е по-скоро да служи като “тояга” за любителите на използване на правото на вето, отколкото като “морков” за ентусиазираните от задълбочаване на интеграцията държави. Механизмът на засиленото сътрудничество дава възможност за “микросътрудничество” между отделни държави членки по различни въпроси относно конкретни нормативни или политически актове, а не относно моделиране на общи политики. Проектът за Европейска конституция, изготвен от Европейския конвент, също отделя внимание на засиленото сътрудничество, уредено в Член І-44. Текстът не променя основните положения, залегнали още в договора от Ница, а именно:
 засиленото сътрудничество се извършва в областите извън изключителните компетенции на Европейския съюз;
 за осъществяването на засиленото сътрудничество могат да бъдат използвани институциите на ЕС;
 то се извършва в рамките и в съответствие с изискванията на Чл. ІІІ-43 и Членове от ІІІ-416 до ІІІ-423;
 засиленото сътрудничество развива по-нататък целите на Съюза, защитава неговите интереси и укрепва процеса на интеграция;
 засиленото сътрудничество може да бъде предприето само като крайна мярка, когато Съветът на министрите, е установил, че целите на това сътрудничество не могат да бъдат постигнати за разумен период от Еворпейския съюз като цяло.
За осъществяването на засиленото сътрудничество е необходимо участието на поне 1/3 от държавите членки на ЕС, като само представителите на тези страни участват при приемането на актовете, свързани с дейността по засиленото сътрудничество. В обсъжданията в Съвета на министрите обаче взимат участие всички държави членки. Актовете, приети във връзка със засиленото сътрудничество, обвързват само страните, участващи в него и не съставляват част от правото на Съюза, с което трябва да привеждат собствените си законодателства държавите, кандидатстващи за членство в ЕС. В процедурата по взимане на решения квалифицираното мнозинство, необходимо в случаите на засилено сътрудничество се формира от мнозинството на участващите в него държави, а в определени случаи – от мнозинство от две трети от сътрудничещите помежду си държави, които и в двете хипотези трябва да представляват поне три пети от населението на Съюза. Договорът от Лисабон въвежда механизъм за “постоянно структурирано сътрудничество” в областта на сигурността и отбраната (Чл. 42, ал.6), съгласно който държавите-членки, които желаят, могат да установяват помежду си по-тясно военно сътрудничество, използвайки институционната рамка на ЕС по реда на Чл. 46. Чл. 43 позволява групи страни-членки да осъществяват конкретни мисии на ЕПСО с единодушно решение на Европейския съвет. В останалите области решението за осъществяване на засилено сътрудничество продължава да се взима с квалифицирано мнозинство. Правната уредба се съдържа в Чл.20 на Договора от Лисабон, който препраща към Чл. 326 - 334 от Договора за функциониране на Европейския съюз. Разпоредбата на Чл.20, ал.2 фиксира нов минимален праг на участие, а именно минимум 9 държави членки участват в засиленото сътрудничество, независимо от евентуално бъдещо разширяване на Европейския съюз. Перспективите за Европейски съюз, изграден по модела на засиленото сътрудничество, при всички случаи зависи от трайността на френско-германското партньорство. Често описвани като “френско-германската двойка”, те са сравнявани с двама души, ангажирани в брак по сметка - и двете страни твърдо решени дребни наглед проблеми да не провалят съвместния им живот. След края на Студената война обединена Германия има население и икономика с близо една трета по-големи от тези на Франция. Германия се опитва да съчетава традиционните мечти за Mitteleuropa със запазването на същността си на западноевропейска държава, участваща и ръководеща ЕС. Франция осъзнава факта, че разширяването постепенно прехвърля контрола върху интеграционните процеси към Берлин и се опитва да запази влиянието си чрез развитието на засиленото сътрудничество главно в областта на външната политика и отбраната. Заложеният в проектът за Европейска конституция принцип на двойното мнозинство при гласуване в Съвета на министрите променя съществуващия досега паритет между Франция и Германия и дава относителна тежест на Германия, която има около 82-милионно население срещу 60-милионна Франция. Френско-германската връзка не е трудно да бъде разклатена, но в същото време тя е достатъчно устойчива и непрекъснато укрепваща се от тенденциите в полза на общата европейска интеграция. Не трябва да се забравя, че диференцираната интеграция има и друго, външно измерение. Тя би могла да даде тласък на развитието на разнообразни форми на сътрудничество между ЕС и неговите непосредствени съседи. Това означава, че държавите, които все още не са успели да станат членки или нямат интерес да се присъединят към ЕС, имат възможност да вземат участие в определени политики и да бъдат по-ангажирани в паневропейските проблеми. Така например Исландия и Норвегия са страни по Шенгенското споразумение. Гъвката интеграция във външното си измерение може да бъде разглеждана в някаква степен като заместител на членството или като по-дългосрочен предприсъединителен инструмент за държави, които са извън рамките на Съюза.