21. Съвет на Европейския съюз

Съветът на Европейския съюз (наричан до влизането в сила на Договора от Маастрихт Съвет на министрите) е органът, в който са представени държавите членки на Европейския съюз. Той се състои от представител на всяка страна членка на ниво министър, който е овластен да обвързва правителството на държавата членка, която представлява. В случай на невъзможност да присъства на зеседанието, член на Съвета може да бъде заместен от друг висш държавен чиновник, от постоянния представител или заместник постоянния представител на държавата членка, който може да изказва по време на дискусиите, но няма право на глас. Правото на глас може да бъде делегирано и упражнено единствено от друг член на Съвета на министрите, като представителят на една държава членка може да гласува от името само на една друга държава. Юридически Съветът на Европейския съюз е един, но той заседава в различни формати, като променя наименованието и състава си в зависимост от обсъжданите въпроси. Съветът по общите въпроси, съставен от министрите на външните работи, определя списъка на форматите, в които Съветът на министрите може да заседава. Някои от форматите като “Общи въпроси и външни работи” (GAERC), “Икономически и финансови въпроси” (Ecofin), “Селско стопанство” заседават ежемесечно, а други се събират веднъж на 2 или 3 месеца. Отговорността за поддържане на съгласувано общо виждане пада върху съвета “Общи въпроси”, но съществуването на различните формати затруднява упражняването й. Поради това през м. декември 1999г. броят на форматите на Съвета бе ограничен на 15, а в приетия на 22.07.2002г. вътрешен правилник броят на форматите е сведен до 9.
• Формати на Съвета на Европейския съюз:
 Общи въпроси и външни работи (включително Европейската политика за сигурност отбрана и сътрудничеството за развитие);
 Икономически и финансови въпроси (включително бюджета);
 Правосъдие и вътрешни работи (включително гражданската защита);
 Трудова заетост, социална политика, здравеопазване и защита на потребителитe
 Конкурентоспособност (вътрешен пазар, промишленост, научни изследвания и туризъм);
 Транспорт, телекомуникации и енергетика;
 Земеделие и риболов;
 Околна среда;
 Образование, въпроси на младежта и културата.
Често е предлагано Съветът на Европейския съюз да има постоянен състав, като в този случай всяка държава членка би посочвала министър, отговарящ за европейските въпроси. Това от една страна би ги поставило в привилегировано положение в своето правителство, а от друга – би лишило ресорните министри от възможността да придобият представа за общностните измерения на своите отговорности и да се запознаят с конкретните проблеми в другите държави членки. Европейският конвент в своето първанално предложение изрично закрепваше три формата – Съвет по общи въпроси, Съвет по законодателството и Съвет по външните работи. В окончателния текст на ДКЕ и впоследствие в Договора от Лисабон (Чл.16, ал. 7 и 8) обаче останаха само 2: Съвет по общи въпроси и Съвет по външните работи.
• Председателство
Председателството е на ротационен принцип. Съветът се председателства от министъра на държавата, която е поела председателството на ЕС за период от 6 месеца. В началото ротацията е била в съответствие с азбучното подреждане на държавите членки. Председателството играе важна роля в търсенето на компромисни решения. Възприета е практиката, ако текущото председателство е възпрепятствано да ръководи дадена среща, председателството да бъде поето от следващата държава – председател. Освен това работните групи могат да бъдат ръководени от представители на следващото председателство (особено по бюджетните въпроси). Предвижда се България да поеме председателството на Съюза през втората половина на 2018г. идеята на ДКЕ бе свързана с т. нар. екипно председателство (team presidency), включващо 3 държави за 18-месечен период, което на практика е своебразна модификация на председателстващата “тройка”.
• Комитет на постоянните представители (COREPER)
Работата на Съвета на Европейския съюз се подготвя от КОРЕПЕР, който се състои от постоянните представители на държавите членки към ЕС. Въпреки че съществува само един КОРЕПЕР, той заседава на две равнища:
o КОРЕПЕР І – в който участват заместник постоянните представители;
o КОРЕПЕР ІІ – в който участват постоянните представители на държавите членки.
Преди да постъпят за решаване от Съвета на Европейския съюз предложенията на ЕК се разглеждат най-напред на техническо равнище в една от работните групи на Съвета, съставена от по един експерт от всяка държава-членка и един служител в съответната Генерална дирекция на Комисията. При обсъждането се цели сближаването на възможно най-голяма част от техническите различия между страните. Работната група изпраща както съгласуваната част от текста, така и останалите недоговорени въпроси за решаване в Комитета на постоянните представители. Тези проблеми, по които е постигнато съгласие в КОРЕПЕР, влизат в дневния ред – група А и се приемат без обсъждане от Съвета на министрите (освен ако такова не бъде поискано изрично). По тези точките от дневния ред, по които не е постигнато съгласие – група Б – се провежда обсъждане. Дискусиите в Съвета приключват обикновено с приемане на решението/нормативния акт, или пък с връщането му в КОРЕПЕР с инструкции за доработване. До момента на приемане на решението, ЕК може по всяко време да го промени или оттегли. По този начин дневният ред на Съвета съсдържа 3 основни категории точки: група А, група Б и точка “разни”, които най-често се включват по искане на национална делегация или Европейската комисия, но по тях не може да се извършва гласуване. Списъкът с точките трябва да е готов 14 дни преди сесията на Съвета на Европейския съюз. В съответствие с Чл. 207, ДЕО след влизането в сила на Договора от Ница Съветът на ЕС се подпомага от Генерален секретар, Върховен представител по общата външна политика и сигурност и заместник-генерален секретар. Генералният секретар и неговият заместник се назначават от Съвета с квалифицирано мнозинство и имат административни функции.
• Функции на СЕС
Съветът на Европейския съюз е централният орган, в който окончателно се приемат повечето от актовете на Общностите и без чието участие и съгласие по правило не е възможно взимането на решенията. Всички документи на вторичното право като регламенти, директиви, решения, препоръки, а също така различни декларации, резолюции се приемат с негово участие. Именно Съветът на министрите може да бъде характеризиран като законодателният орган на Европейския съюз. Разпоредбата на Чл. 202, ДЕО изрично му предоставя такива правомощия: “Съветът е овластен да взима решения”, като при това Съветът на ЕС е единствената институция, на която са дадени такива права. Съветът на Европейския съюз има 6 основни функции:
 Да приема вторичното законодателство на Общността – в редица области съвместно с Европейския парламент;
 Да координира икономическата и социалната политика на държавите членки;
 Да сключва споразумения със страни, нечленуващи в ЕС, или международни организации;
 Съвместно с Парламента да одобрява бюджета на Европейския съюз;
 Да развива Общата външна политика и политиката на сигурност;
 Да координира въпросите на полицейското и правосъдно сътрудничество.
В зависимост от конкретния случай Съветът на Европейския съюз взима решения с единодушие, с обикновено или квалифицирано мнозинство. Единодушие се изисква за приемането на решения като приемане на нов член на Съюза, изменение и допълнение на договор и въвеждане на нова политика. Обикновеното мнозинство се прилага, когато съгласно договорите не е предвидена някоя от другите две процедури, и за съжаление, обхваща незначителен брой области. Квалифицираното мнозинство по правило се изисква за решения с нормативен характер. При него отделните държави имат различен брой гласове – т.нар. претеглено гласуване.
• Гласуване с квалифицирано мнозинство в СЕС
Преди влизането в сила на Договора от Ница, в съответствие с Чл.205, ДЕО за да бъде прието едно решение, за което се изисква квалифицирано мнозинство, бяха необходими 62 от общо 87 гласа (което представлява 71,26%), а блокиращото малцинство се състоеше от 26 гласа. От това следва, че нито една страна членка не можеше сама да блокира приемането на даден законодателен акт. За приемане на решения извън законодателните функции (т.е. не по предложение на Комисията) е необходимо и съглесието на поне 10 държави членки.
“Претегленото гласуване” в Съвета на министрите по въпроси, за които се изисква квалифицирано мнозинство, преди измененията на Договора от Ница


Германия, Франция, Италия и Великобритания
Всяка по 10 гласа
Общо: 40
гласа
Испания
8 гласа
8 гласа
Белгия, Холандия, Португалия и Гърция
Всяка по 5 гласа
Общо: 20
гласа
Австрия и Швеция
Всяка по 4 гласа
Общо: 8 гласа
Дания, Ирландия и Финландия
Всяка по 3 гласа
Общо: 9 гласа
Люксембург
2 гласа
2 гласа
ОБЩО:

87 ГЛАСА

Таблица № 10

Разширяването на Европейския съюз с Австрия, Швеция и Финландия постави остро въпроса за оразмеряването на гласовете в Съвета. Компромисът от Янина (решение на Съвета от 29.03.1994г.) предвижда, че ако членовете на Съвета на министрите, притежаващи 23 до 26 гласа, изразят намерението си да се противопоставят на дадено решение, председателството прави всичко възможно в разумен срок да постигне решение, което може да бъде прието най-малко с 68 гласа. Този компромис, който никога не е бил използван, става неприложим след влизане в сила на новия начин на гласуване, предвиден в Договора от Ница. През преходния период 01.05-31.10.2004г. в съответствие с Чл. 26 от Договора за присъединяване на 10-те държави към ЕС квалифицираното мнозинство е 88 от общо 124 гласа (70,97%). Считано от 01.11.2004г. (след изборите за Европейски парламент и конституирането на новата Комисия) в съответствие с Декларацията относно разширяването на Европейския съюз към Договора от Ница, оразмеряването на гласовете в Съвета на Европейския съюз придобива следния вид:


Великобритания, Германия, Франция и Италия
Всяка по 29 гласа
Испания и Полша
Всяка по 27 гласа
Румъния
14 гласа
Холандия
13 гласа
Белгия, Гърци, Португалия, Унгария и Чешката република
Всяка по12 гласа
Австрия, България и Швеция
Всяка по 10 гласа
Дания, Ирландия, Литва, Словакия и Финландия
Всяка по 7 гласа
Естония, Кипър, Латвия, Люксембург и Словения
Всяка по 4 гласа
Малта
3 гласа
Общо:
345 гласа

Таблица № 11

Напрактика в Ница бе договорена една нова и сложна система на претегляне на гласовете на страните членки в Съвета - т.нар. двойно мнозинство (формирано на база на броя на държавите членки и като процент от населението на Европейския съюз), с което съществено се засилва влиянието на големите европейски държави, а също така и нови прагове за квалифицирано мнозинство и за блокиращо малцинство. В Декларация относно прага на квалифицираното мнозинство и броя на гласовете за блокиращо малцинство в разширения Съюз е записано, че в зависимост от темпа на присъедняване прагът на квалифицираното мнозинство ще бъде променян, но не може да надвишава 73,4%. През периода 01.11.2004г. – 01.01.2007г. (преди присъедняването на България и Румъния) квалифицираното мнозинство в Съвета представляваше 232 от общо 321 гласа (72,27%), формирано от мнозинството от държавите членки. Едновременно с това квалифицираното мнозинство трябваше да представлява поне 62 % от населението на Европейския съюз. Понастоящем след присъединяването на България и Румъния, при Европейски съюз, състоящ се от 27 държави членки, квалифицираното мнозинство представлява 255 от общо 345 гласа (73,90%). При квалифицираното мнозинство се броят само гласовете, които са в полза на съответното решение, което означава, че въздържането от гласуване има ефекта на гласуване против. За дя бъде приет даден текст, той трябва да е получил в своя полза:
• 255 оразмерени гласа;
• мнозинството (14) от членовете, ако Съветът на министрите се произнася по предложение на Комисията или най-малко на 2/3 от членовете в други случаи;
• по искане на член на Съвета на Европейския съюз може да провери дали постигнатото квалифицирано мнозинство представлява 62% от населението на Съюза.
Преди разширяването от 2004 г. беше възможно три големи държави да блокират вземането на решение в Съвета. След разширяването това е възможно, само ако към тях се присъедини 4-та държава или 2 големи държави могат да блокират решение с подкрепата на Испания и Полша. Договорът за създаване на Конституция за Европа запази основната функция на Съвета - да представлява интересите на страните членки, но предвиди изменения в няколко насоки:
• Връщане на старото наименование на институцията - Съвет на министрите;
• Обособяването от Съвета на министрите на два състава – Съвет по общи въпроси и Съвет по външните работи, ръководен от Външния министър на Съюза, които да координират работата на Съвета и да подготвят срещите на Европейския съвет. С изключение на Съвета по външите работи, Съветът на министрите се председателства на ротационен принцип от три държави членка за период от година и половина;
• В случаите, когато приема законодателни актове, Съветът на Европейския съюз провежда заседанията си на открито.
• Промяна в начина на взимане на решения - освен в случаите, предвидени в Конституцията, решенията се взимат чрез гласуване с квалифицирано мнозинство. Това на практика би означавало отмяна на правото на вето на държавите членки, утвърдено с Люксембургския компромис. Принципът на единодушие се запазва само по отношение на данъчната, социалната и въпросите на външата политка и сигурността;
По отношение на механизма на вземане на решения Конституцията срещна съпротивата на две държави – Испания и Полша, на които Договорът от Ница предоставяше по-благоприятен статут при оразмеряването на гласовете. ДКЕ предвиждаше “двойното мнозинство” да се получава чрез подкрепата на 55% от членовете на Севета, включващи не по-малко от 15 държави членки, които същевременно представляват 65% от населението на Европейския съюз (Чл. І-25, ал.1). В случаите, в които Съветът на министрите се произнася по предложение, което е постъпило не от Комисията или Външния министър, необходимо е то да бъде прието от 72% от държавите членки, представляващи 65% от населението на Европейския съюз. В текста на ДКЕ бе изрично записано, че т. нар. блокиращо малцинство трябва да включва представителите на минимум 4 държави – т.е 3 големи държави, дори да представляват повече от 35% от населението на ЕС не могат да се противопоставят на решението. Напротив, то ще бъде прието дори и да не е събрало 65% от населението в своя полза. Предвиждаше се, в случай, че ДКЕ влезе в сила, тези разпоредби да се прилагат от 01.11.2009г. Освен това с решение на Съвета, приложено към Заключителния акт, се въвежда процедура (в сила до 2014г.), основаваща се на Компромиса от Янина. Ако на решението се противопоставят значителна част от членовете на Съвета (но не достатъчно за блокиращо малцинство), представляващи 1/3 от държавите членки или 25 % от населението на Съюза, Съветът на министрите трябва в разумен срок да намери задоволително решение. Договорът от Лисабон в Чл. 16, ал. 4 гласи, че от 01.11.2014г. квалифицираното мнозинство се формира от гласовето на най-малко 55% от членовете на Съвета, което включва най-малко 15 членове и представлява държави членки, които обхващат население не по-малко от 65% от населението на Съюза. След провала на Конституцията Полша отново предявява претенции и предлага метода Пенроуз, който сближава орезмерените гласове на големите и малките държави членки от гледна точка на населението им и дава предимство на средноголемите страни. Предлаганият 61,4% е теоретично е оптималният вариант, поради което е наричан “Ягелонският компромис”. Според “закона на Пенроуз за корен квадратен” тежестта на гласа на различните страни трябва да се определя не просто от броя на населението на държавите членки, а от корен квадратен на това число - сложна формула от теорията на игрите, която би помогнала на Полша да се противопостави на германския натиск. Чешката република също одобрява метода, но декларира, че няма да подкрепи евентуално полско вето по този въпрос. След като първоначално отказваше да дискутира проблема, Германското председателство се съгласи да го включи за обсъждане от Европейския съвет през м. юни 2007г. След нелеки преговори на 23.06.2007г. е постигнат компромис, според който до 2014г. остават в сила правилата за гласуване на Договора от Ница. Периодът 2014 – 2017г. е обявен за преходен, в който по принцип трябва да се прилага новата система за гласуване (предвидена в Договора от Лисабон), но по решение на държавите членки правилата от Ница могат да продължат да бъдат прилагани най-късно до 2017г.