17. Институции на европейския съюз. Европейска комисия.

Както вече беше отбелязано, самата същност на интеграцията е свързана с наличието на наднационални институции. За разлика от традиционните международни организации и конфедерации една от уникалните черти на Европейската общност е, че 3 от институциите: Комисията, Европейският парламент и Съда на Европейските общности, са de jure и в голяма степен de facto независими от националните правителства. Това означава, че суверенните държави са обвързани от решенията, приети от общностните институции. Дейността на Комисията още от самото начало е насочена към осъществяването на интересите на обединението като цяло, които нерядко са в конфликт със суверенните интереси на отделна държава членка. Докато при Европейския парламент и Европейския съд проблемът за националния суверенитет се появява малко по-късно - с първите преки избори и с развитието на двете доктрини - за върховенството на европейското право и за директен ефект на неговите разпоредби.

А. Европейска комисия
• Състав
Статутът на Европейската комисия винаги е бил особен. По сполучливото описание на проф. Жан-Пол Жаке, от една страна, Комисията може да бъде сравнена със секретариатите на класическите международни организации, а от друга страна, тя разполага с правомощия и автономност, близки до тези на националната изпълнителна власт. Статутът на тази институция е уреден в Чл. 211 и следващите на ДЕО. От януари 1995г., когато се извършва т.нар. северно разширяване на ЕС с присъединяването на Австрия, Финландия и Дания, Европейската комисия се състои от 20 членове: по един от 10-те по-малки страни членки и по двама от Франция, Германия, Италия, Великобритания и Испания. Членовете на Комисията се назначават за 5 години. Начинът на назначаването на Комисията, въведен от ДЕС, обединява взаимодействието на страните членки, характерно за формирането на международни органи с получаването на съгласие от Европейския парламент. Процедурата по назначаването на комисарите и Председателя на Комисията предвижда правителствата на държавите членки да ги номинират с общо съгласие и със съгласието на Европейския парламент. В рамките на ДЕС това номиниране се извършва чрез консултации с бъдещия председател на Европейската комисия. Първоначално председателят и членовете на Комисията са назначавани по общо съгласие между държавите членки. Европейският парламент не е обвързан с назаначаването на Комисията, въпреки, че тя е отговорна пред него. Ситуацията се променя последавателно с Тържествената декларация за Европейския съюз от 1983г., предвиждаща консултации с ЕП; с ДЕС, който предвижда становище на парламента и с Договора от Амстердам – предвиждащ вече одобрение от парламента относно кандидата за председател на Комисията. Европейският парламент е длъжен с гласуване да одобри или не Комисията като цяло, след което тя се назначава от Съвета на Европейския съюз с квалифицирано мнозинство. Парламентът не може да отхвърли отделни индивиди, тъй като самата Комисия е колективен орган. Практиката налага изслушване на комисарите от компетентните парламентарни комисии, за да се уверят, че кандидатите действително отговарят на предвидените в Чл. 213, ДЕО изисквания за обща компетентност и независимост. По време на избора на Комисията Барозу, Европейският парламент посочва след изслушванията, че той не може да подкрепи Комисията, ако в нея бъде включен представителят, номиниран от правителството на Италия, чиито консервативни изказвания по някои обществени проблеми са окачествени като неприемливи.


 Председатели на Европейската комисия:

1.
Валтер Халщайн
ФРГ
1958 – 1967 г.
2.
Жан Ре
Белгия
1967 – 1970 г.
3.
Франко Мария Мафалти
Италия
1970 – 1972 г.
4.
Сико Мансхолт
Холандия
1972 - 1973 г.
5.
Франсуа-Ксавиер Ортоли
Франция
1973 - 1977 г.
6.
Рой Дженкинс
Великобритания
1977 - 1981 г.
7.
Кастон Торн
Люксембург
1981 - 1985 г.
8.
Жак Делор
Франция
1985 - 1994 г.
9.
Жак Сонтер
Люксембург
1994 - 1999 г.
10.
Романо Проди
Италия
1999 – 2004 г.
11.
Жозе Мануел Барозу
Португалия
2004 – 2009 г.

Таблица № 8

Първоначалният състав на Европейската комисия с мандат от 22.11.2004 до 31.10.2009 е:
• Жозе Мануел Дурау Барозу (Португалия), председател на Комисията;
• Маргот Валстрьом (Швеция), първи заместник - председател, институционни връзки и комуникационна стратегия;
• Жак Баро (Франция), заместник-председател, транспорт;
• Франко Фратини (Италия), заместник-председател, правосъдие, свобода и сигурност;
• Сиим Калас (Естония), заместник - председател, административни въпроси, одит и борба с корупцията;
• Гюнтер Ферхойген (Германия), заместник - председател, предприемачество и индустрия;
• Хоакин Алмуния (Испания), икономически и парични въпроси;
• Джо Борг (Малта), риболов и морски въпроси;
• Ставрос Димас (Гърция), околна среда;
• Далия Грибаускайте (Литва), финансово планиране и бюджет;
• Бенита Фереро-Валднер (Австрия), външни отношения и Европейска политика на добросъседство;
• Ян Фигел (Словакия), образование, обучение, култура;
• Мариан Фишер Бьол (Дания), земеделие и селско развитие;
• Данута Хюбнер (Полша), регионална политика;
• Ласло Ковач (Унгария), данъчен и митнически съюз;
• Нейли Крус (Холандия), конкуренция;
• Маркос Киприану (Кипър), здравеопазване;
• Чарли Маккрийви (Ирландия), вътрешен пазар и услуги;
• Питър Менделсън (Великобритания), търговия;
• Луи Мишел (Белгия), развитие и хуманитарна помощ;
• Андрис Пиебалгс (Латвия), енергетика;
• Янез Поточник (Словения), наука и изследвания;
• Вивиан Рединг (Люксембург), информационно общество и медии;
• Оли Рен (Финландия), разширяване;
• Владимир Шпидла (Чехия), заетост, социални въпроси и равни възможности.
От 01.01.2007г. в състава на Комисията влизат и Меглена Кунева (България)- защита на потребителите и Леонард Орбан (Румъния) - езиково многообразие. По молба на Съвета или Комисията Съдът на Европейските общности може да освободи член на Европейската комисия поради несправяне със задълженията. Договорът от Ница признава правото на Председателя да поиска оставката на един от комисарите със съгласието на мнозинството от членовете на Комисията (Чл. 274, ал. 4). Отделните членове на Комисията се номинират въз основа на техните качества и безпристрастност и веднъж посочени, те се задължават да изпълняват своите функции напълно независимо и в интерес на Общността. Това означава, че те не действат като представители на държавите членки, граждани на които са, а Комисията не е междуправителствен орган, какъвто е Съветът на министрите. При изпълнението на своите задачи членовете на Комисията не могат нито да търсят, нито да получават инструкции от което и да е правителство. Страните членки от своя страна се задължават да уважават независимостта им и да не оказват влияние върху тях. Независимостта на членовете на Комисията е повлияна от идеята на функционализма за изграждането на орган, състоящ се от специалисти и технократи, необвързани с политически ангажименти.
• Клетва на европейските комисари:
“Тържествено се заклевам:
Да изпълнявам задълженията си при пълна независимоств името на общия интерес на Общността. При изпълнение на задълженията си да не търся и да не приемам инструкции от никое правителство или орган. Да се въздържам от всяко действие, което е несъвместимо със задълженията ми.
Изрично подчертавам задължението на всяка държава членка да уважава този принцип и да не се домогва до влияние върху членовете на Комисията при изпълнение на задачите им. Обещавам да спазвам както по време, така и след изтичането на мандата ми задълженията, произтичащи от него, и в частностзадължението да се отнасям почтено и дискретно към приемането на назначения или ползи след изтичането на мандата ми.”
В съответствие с колегиалния принцип на работа всеки от комисарите е отговорен за работата на цялата Комисия, вътре в нея решенията са взимат с обикновено мнозинство, т.е. никой член няма право на вето. Продължителността на мандата на Европейската комисия е 5 години, което съвпада с мандата на парламента. По принцип Комисията заседава веднъж седмично, като заседанията не са публични. Както всяка институция Европейската комисия е компетентна сама да се произнася по вътрешната си организация. Вътрешната организация на Комисията предвижда разпределение на работата в 24 генерални дирекции (Dirеctorates General), покриващи основните материи, предмет на европейската интеграция. Ежедневната работа на Комисията се осаществява от административни служители, експерти, преводачи и други, като броят на тези служители възлиза на около 25 хиляди души.

• Функции


Комисията е замислена като носител на изпълнителната власт в ЕС. Тя има задачата да бди за спазването на Учредителните договори, да осъществява функциите на изпълнителен орган, т.е. да бъде “европейско правителство” и монополен носител на нормотворческата инициатива в Общността – “двигател” на интеграцията в нея.
А/ Като “пазител” на Учредителните договори Комисията има за задача да следи за тяхното спазване от държавите членки. Комисията има право да извършва разследвания, въз основа на които може да констатира извършено нарушение от дадена страна членка. Тя също така може да установи срок за премахване на нарушението. Ако съответната държава не се съобрази с мнението на Комисията, тя има право да се обърне към Съда на Европейските общности. Действайки служебно или по жалби, Комисията е разработила процедура, позволяваща да се следи изпълнението на задълженията от държавите членки преди да се стигне до съдебно производство по Чл.226, ДЕО. Приблизително 80 % от случаите приключват в досъдебната фаза. Освен това, Чл.228, ДЕО предвижда, че ако държавата членка не предприеме необходимите мерки за изпълнението на решението на СЕО, Комисията може с мотивирано становище да поиска от Съда да наложи на държавата членка периодична имуществена санкция или глоба. За първи път тази разпоредба е прилажена през 2000 г. срещу Гърция.
Б/ Най-характерната от функциите на Комисията е нейното монополно право на инициатива в нормотворческия процес на Общността. По принцип Съветът на министрите може да пристъпи към нормотворческа дейност само при наличието на предложение за това от страна на Комисията. Ако няма такова предложение, Съветът на министрите може да поиска от Комисията да предприеме необходимите проучвания и да представи подходящо предложение. Подобно право има и Европейският парламент. В случаите, в които Комисията е направила предложение, но Съветът на министрите го отклони и актът представлява изменение на първоначалното предложение, се предвижда утежнена процедура за приемането на акта - единодушие вместо квалифицирано мнозинство. Според първоначалната идея Комисията /а преди нея върховният орган на ЕОВС/ е трябвало да бъде – като носител на наднационалността - основен законодателен орган в интеграционния процес и монополното право на инициатива е трябвало да отразява именно тази нейна функция. Ролята на Съвета на министрите е следвало да бъде подобна на тази на Горната камара в един парламент, която одобрява или отхвърля вече приети решения. Впоследствие именно поради осъзнаването на факта, че трансферът на суверенни права не е толкова лесно постижим, центърът на нормотворческия процес се измества към Съвета на министрите, но правото на нормотворческа инициатива на Комисията е съхранено.
В/ Като изпълнителен орган на Общността Европейската комисия “осъществява възложените й от Съвета правомощия за изпълнението на приетите от него разпоредби” (Чл.211, ДЕО). Комисията притежава големи правомощия най-вече в областта на финансите - тя изпълнява бюджета и управлява общностните фондове (Чл.205). в по-голямата си част фактическите разходи се извършват от националните и местни власти, но Комисията отговаря за контрола на тези разходи. Тя изпълнява и представителни функции чрез посредничеството на делегациите си към държавите членки и други международни организации, водене на преговори и сключване на споразумения.
Г/ Координаторската роля на Комисията е свързана преди всичко с изпълнението на общите политики, администрирането на програми и фондове на ЕС.
Договорът за създаване на Конституция за Европа предвиждаше известно изменение във функциите на Комисията (Чл.ІV-25), които са възприети от Договора от Лисабон и са отразени в Схема № 5.


Основните промени, залегнали в 3 последователни документа, а именно в Договора от Ница, в Конституцията и в Договора от Лисабон, са свързани не толкова с функциите на Европейската комисия, колкото с нейния състав. В Ница е договорено е броят на комисарите в процеса на разширяване на ЕС да бъде по-малък от броя на държавите членки. В Чл. 4 от Протокола относно разширяването на ЕС е записано, че това изменение се прилага от датата на встъпване в длъжност на първата Комисия след датата на присъединяване на двадест и седмата държава членка на Съюза. Това предизвиква реакции сред по-големите държави членки, тъй като означава те да се разделят с правото си на втори представител в Комисията. В Договора за създаване на конституция за Европа, Комисията се състои от 15 членове, включително нейния председател и двамата му заместници. Кандидатът за председател се издига от Европейския съвет с квалифицирано мнозинство, след което се предлага за избор от страна на Европейския парламент. Единият от вице-председателите на Европейската комисия задължително съвпадаше с новопредложената фигура на външен министър на ЕС, който отговаря за външните отношения на обединението. На практика това означава изоставяне на принципа на представителство на всяка държава членка в Комисията и възприемане на принципа на ротация на европейските комисари, като се предлага това да се осъществява при условията на равнопоставеност и справедливо демографско и географско представяне на държавите членки. Представянето в Комисията на дадена държава членка в сравнение с която и да е друга държава членка може да се различава само с един период на представителство. Конституцията предвиждаше също така комисари без право на глас (non-voting commissioners) от непредставените в Комисията държави членки. Очевидно е, че подобно предложение срещна неодобрение и съпротива особено на по-малките европейски страни. Дебатът започна отново по време на междуправителствената конференция и Конституцията установи преходен период, през който Комисията да бъде съставена от по един представител от държава членка. ДКЕ предвиждаше от момента, в който броят на държавите членки достигне 27 (т.е. след присъединяването на България и Румъния), или считано от 2009г. съставът на Комисията да бъде по-малък от броя на държавите членки. Нежеланието на държавите членки да се разделят със своите комисари проличава и в Договора от Лисабон, чийто Чл.17, ал. 4 гласи, че “Комисията, назначена в периода между датата на влизане в сила на Договора от Лисабон и 31.10.2014г., се състои от по един представител на всяка държава членка”. След 01.11.2014 г. съставът на Европейската комисия отговаря на 2/3 от броя на държавите членки на Съюза” – т.е. 18 комисари при 27 държави членки – освен ако Европейският съвет с единодушие не реши да промени този брой. Ирландското "не" на референдума за Лисабонския договор през м. юни 2008г.остави открит въпросът за състава на бъдещата Европейска комисия. Договорът от Ница, който е в сила в момента, ясно указва, че броят на еврокомисарите трябва да бъде намален още през следващата година, без обаче да посочва точния им брой. Дипломати от някои страни считат, че те трябва да бъдат сведени до 18, представлявайки 2/3 от страните-членки, както е според Договора от Лисабон. За сметка на Договора от Лисабон Договорът от Ница не предвижда редукция на членовете на Европейския парламент и те могат да останат 785 души.