14. Договорът от Лисабон

В съответствие с чл. ІV-447 от ДКЕ, се очакваше Конституцията да влезе в сила на 01.11.2006г., но това не се случи. От общо 25 държави членки 18 държави членки ратифицирараха Конституцията, две (Франция и Холандия) се обявиха против, а в останалите ратификационният процес беше отложен. Последвалият след отрицателните референдуми през 2005г. 2-годишен период може да се окачестви като криза, но и време за размисъл (period of reflection) относно бъдещето на континента. Именно към такъв период на размисъл призовава декларацията, приета от Европейския съвет, проведен на 16-17.06.2005г. Пред европейското обединение се очертаха няколко възможности:
• продължаване процеса на ратификация;
• продължаване прилагането на Договора от Ница независимо от неговия временен характер;
• изработване на нов договор.
През м. юни 2007г. група от високопоставени европейски политици, известна под името Амато, с официално наименование Активен комитет за европейска демокрация, публикува своя проект на “опростена конституция” ("simplified treaty"), който трябва да възкреси от пепелта отхвърлената конституция. Въпреки това редица моменти са все още спорни: правосубектността на Съюза, статута на Хартата за правата на европейските граждани, разширяването на ГКМ по отношение на полицейското и правосъдно сътрудничество. След поредица от преговори на 21-22.06.2007г. Европейският съвет в Брюксел взема решение и предоставя мандат за провеждане на нова междуправителствена конференция, която започва работа на 23.07.2007г. по време на португалското председателство. Мандатът е ясен и точен въз основа на предложението на г-жа Ангела Меркел за изработването на нов договор, от който да отпаднат конституционните елементи. Позициите на държавите членки могат да бъдат групирани в няколко направления:
• групата на “приятелите на конституцията”, към която спадат държавите, поддържащи текста на ДКЕ: Австрия, Белгия, България, Германия, Гърция, Естония, Италия, Испания, Кипър, Латвия, Литва, Люксембург, Малта, Румъния, Словения, Словакия, Унгария и Финландия;
• втората група на принципно подкрепящите конституцията държави членки, които възнамеряваха да я ратифицират като Португалия, Швеция и Дания;
• третата група включва Великобритания, Полша и Чехия, които се противопоставиха на ДКЕ и опитват да открият отново дискусия относно някои ключови разпоредби;
• четвъртата група обхваща Франция и Холандия, които с оглед на неуспешните референдуми предпочитат нов вариант на договор.
Договорът за реформи (ДР) е представен на среща на 18-19.10.2007г., а официално е подписан на 13.12. 2007г. в Лисабон. Според предвижданията той трябваше да влезе в сила на 01.01.2009г. преди следващите избори за Европейски парламент, ако са налице ратификационните инструменти на всичките 27 държави членки. В този смисъл 2008-ма година се очертаваше като годината за ратификация на Договора за реформи.
Времева рамка на Договора от Лисабон:
• Мандат за провеждане на МПК – Европейски съвет 21-23.06.2007г.
• Начало на МПК – 23.07. 2007г., Брюксел
• Край на МПК – 18-19.10.2007г. – Лисабон
• Ратификация – 2008г.
• Влизане в сила – началото на 2009 г.
По своята същност Договорът от Лисабон представлява отказ от метода на Европейския конвент и връщане към класическия модел на внасяне на промени в Учредителните договори чрез междуправителствени конференции (МПК). Той е умерен изменящ договор (modest amending treaty) и се състои общо от 7 разпоредби, като най-важни са първите две: измененията в ДЕС и измененията на ДЕО. Тъй като документът предвижда отпадане на понятието “Европейска общност”, втората част на договора за реформи е озаглавена “Договор за функционирането на Европейския съюз”. Договорът от Лисабон се характеризира с триъгълна конфигурация: изменя два съществуващи договора, като в същото време възпроизвежда разпоредби от договор, който не е влизал в сила – ДКЕ. Въпреки, че редица разпоредби от ДКЕ са възпроизведени в Лесабонския договор, самата дума “конституция” изобщо не се споменава в текста.
А. Изменения, предвидени от ДКЕ и възпроизведени в Договора от Лисабон:
• създаването на Европейски съюз с единна правосубектност, правоприемник на “Европейската общност”, която престава да съществува като понятие;
• отпадане на стълбовата структура, което обаче не означава премахване на различията между първия от една страна, и втория и третия стълб от друга. Спецификата се състои в появата на един субект, чието съществуване е уредено от два договора – ДЕО и ДЕС;
• включване на Европейския съвет и Европейската централна банка в институционната рамка на ЕС, която се предвижда вече да включва общо седем институции;
• въвеждане на фигурата на Председател на Европейския съвет, избиран за 2 години и половина с квалифицирано мнозинство;
• разширяване на компетенциите на Европейския парламент, който официално е провъзгласен за съзаконодател наравно със Съвета на Европейския съюз;
• разширяване на приложното поле на процедурата по съвместно вземане на решения (co-decision) по отношение на общата търговската и селскостопанска политика;
• Европейският съвет получава право да издига кандидатурата на Председателя на Комисията, впоследствие избиран от Европейския парламент;
• Максималният брой депутати в Европейския парламент не трябва да надхвърля 751;
• Съставът на Европейската комисия се предвижда да бъде запазен - по един комисар от всяка държава членка през периода 2009 - 2014г., а вече следващата Комисия (след 2014г.) да бъде в редуциран състав, като броят на комисарите отговаря на 2/3 от държавите членки, което при запазване на сегашният брой от 27 държави членки, възлиза на 18 комисари;
• предвижда се единият заместник председател на Европейската комисия да бъде Върховният представител на ЕС по външната политика и сигурността, който обединява постовете на г-жа Бенита Фереро-Валднер (понастоящем еврокомисар по външните отношения и политиката на съседство) и този на г-н Хавиер Солана (Върховен представител по въпросите на ОПОВОС). Правомощията му ще бъдат същите, каквито бяха предвидени за фигурата на външния министър на Европейския съюз, но наименованието “външен министър на ЕС” отпада;
• разширяване на гласуването с квалифицирано мнозинство (ГКМ) – предимно в областта на правосъдието и вътрешните работи. Като цяло нови 50 области се предвижда да преминат към ГКМ, което означава премахване на националното вето в тези области: контрол върху външните граници, трудовоправни въпроси, сътрудничество по граждански и наказателни дела, полицейско сътрудничество и др. Поради премахването на стълбовата архитектура четирите материи, които оформяха третия стълб, а именно: полицейско сътрудничество, сътрудничеството по наказателни дела, имиграция и убежище и контрол по външните граници, сега преминават към интеграционния стълб и Комисията и Съдът придобиват качествено нова роля;
• Въвеждане на новата система за изчисляване на квалифицираното мнозинство в Съвета на Европейския съюз - двойно мнозинство, формиращо се от 55% от държавите членки (в момента 15 от 27 държави членки) и от 65% от населението на Съюза. Предвижда се тя да заработи от 01.11.2014г., но е възможен допълнителен преходен период до 2017г.;
• В случаите, когато изпълнява ролята на законодател, Съветът на Европейския съюз ще заседава при открити врати;
• Националните парламенти реално се превръщат в участници в осъществяването на демокрацията на европейско равнище, като срокът, с който те разполагат за разглеждане на законопроектите се увеличава от 6 на 8 седмици;
• Създаване на Европейска дипломатическа служба.
Б. Разпоредби от ДКЕ, които не са въпроизведени в Договора от Лисабон:
Премахната е всякаква конституционна символика – наименованието “конституция”, символите на Съюза (флаг, химн, девиз), понятия като “външен министър”, “европейски закони”, “европейски рамкови закони” и др. В тази линия на изоставяне попада и Чл. І-6 от ДКЕ - върховенството на европейското законодателство над националното, което не означава обаче принципен отказ от върховенството (примата) на европейското право. Предвидена е отделна Декларация, която напомня, че принципът на върховенството е действащ принцип на Общностното право и че Съдът на Европейските общности го е потвърдил в своята практика. Хартата за основните права на европейските граждани не е част от Лисабонския договор, но се съдържа препращане към нея, което на практика я превръща в юридически задължителна. Новата редакция на Чл.6 от ДЕС е в смисъл, че Съюзът признава основните права и свободи, прогласени в Хартата, които ще имат сила каквато притежава и самият договор. Този текст е резултат от политическия компромис с позицията на Великобритания и Полша, като Великобритания си гарантира своя opting out с Протокол, а Полша – с Декларация. Отпадат предлаганите термини “европейски закон” и “европейски рамков закон” и се запазва старата добре позната терминология – регламенти и директиви, но запазва разграничението на актовете на законодателни, делегирани и изпълнителни, предвидено в ДКЕ.
В. Нови разпоредби на Договора от Лисабон, несъществували в ДКЕ:
В Договора за Европейски съюз се въвежда нов дял ІІ, озаглавен “Разпоредби относно демократичните принципи”, който не представлява пълно нововъведение, тъй като ДКЕ съдържаше подобен текст. Европейският парламент придобива право на информация и контрол относно спазването на принципите на Съюза, както и нови правомощия по отношение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие. В Договора от Лисабон се наблюдава засилено уважение към суверенитета и националната идентичност на държавите членки, присъща на техните основни политически и конституционни структури, включително по отношение на местното и регоналното самоуправление /Чл.4, ДЕС/; Включването на нови разпоредби, свързани с промените в климата и принципа на енергийната солидарност; Нови възможности за участие/неучастие по отношение на материи, които досега са били обхванати от третия стълб: убежище и имиграция, полицейско сътрудничество, сътрудничеството по граждански и наказателни дела и др. В съответствие с Договора от Лисабон Великобритания и Ирландия ще запазят неучастието си по отношение на убежището, визовия режим и имиграционната политика, като Великобритания ще има право да решава в бъдеще дали да участва или не по отношение на материята, свързана с правосъдието и вътрешните работи на принципа на case-by-case basis. Очeвидно е, че Лисабонският договор е компромисен текст. Френският проф. Жан-Дени Мутон го сравнява с чаша наполовина пълна с вода – за някои тя е наполвина пълна, но за други - наполовина празна. Безспорно, Договорът от Лисабон е крачка назад в сравнение с ДКЕ, представлява отстъпление от идеята за създаване на европейско публично пространство, запазва националното вето по отношение на данъчната политика, социалната сигурност, външната политика и отбраната; но основните моменти от ДКЕ са възпроизведени в един или друг вид. Отрицателният референдум в Ирландия, състоял се на 12.06.2008г. (53, 4 % от гласоподавателите гласуват срещу Договора от Лисабон) до голяма степен ще повлияе върху съдбата на Лисабонския договор, на който се възлагаха надежди да преодолее кризата след провала на конституцията на ЕС през лятото на 2005г. Ирландия е единствената страна в Европейския съюз, която подложи Лисабонския договор на референдум, което означава, че държава с по-малко от 1% от 490-те милиона граждани на Съюза е в състояние да блокира новия договор на обединението. Най-важната последица от ирландския референдум е блокирането на институционните реформи и много голяма вероятност от натиск за разцепване на Съюза на две скорости - една група държави, които искат засилена интеграция и друга, които желаят повече самостоятелност или не са способни да достигнат нивото на първите. Очаква се Европейският съвет да се върне към обсъждането на Договора от Лисабон през м. октомври 2008г., като междувременно ратификационният процес продължава.