13. Договор за създаване на конституция за Европа

Както беше споменато Декларацията от Лаекен набелязва основните проблеми, които трябва да получат отговор в документа, подготвен от Европейския Конвент. На 20.06.2003г. проектът за Европейска конституция е представен на срещата на високо равнище в Солун, Гърция. Договорът за създаване на конституция за Европа е подписан на 29.10.2004г. в Рим, като страните кандидатки - България, Румъния и Турция - подписват само Заключителния акт. Очакваше се на 01.11.2006 г. конституцията да влезе в сила. Договорът за създаване на конституция за Европа беше ратифициран от 18 държави членки, а след неуспешните референдуми във Франция и Холандия, процесът беше спрян в търсене на ново решение. Конвентът подготви проект, целта на който беше да балансира амбициите на привържениците на интеграционните процеси с предпазливостта на защитниците на класическото сътрудничество между суверенни държави. Докато в първоначалния вариант на проекта в чл. І-1 се съдържаше изразът “на федерална основа”, то ревизираният текст на европейската конституция последователно отмени всички позовавания към федералната същност на Европейския съюз. Очевидно Европа трябва да извърви дълъг път, преди да се осъществи мечтата за европейска федерация. Както отбелязват някои изследователи подходящият “федерален баланс в Европейския съюз не е продукт на статично правно определяне, а може да бъде само резултат от политически процес”. Засега споровете между федералистите и защитниците на междуправителствения подход се концентрират около няколко ключови за бъдещето на Европейския съюз проблеми.
 Първата група въпроси, поставени в Декларацията от Лаекен, засягат по-ясното дефиниране и разпределение на правомощията в Европейския съюз. Въпросът за разпределението на правомощията между ЕС и държавите членки е от особена важност за обединението. Договорът за създаване на Конституция за Европа (ДКЕ) предвиждаше:
• Изричното закрепване на принципа, че Съюзът действа в рамките на правомощията, предоставени му от държавите членки в съответствие с Конституцията, като всички останали непрехвърлени компетенции остават за самите държави членки чл. І-11 (2).
• Промяна и прецизиране на уредбата на изключителните правомощията, които Съюзът притежава, чрез дефинирането им като области, в които само Европейският съюз може да приема правнозадължителни актове /чл.І-12 (1) от ДКЕ/. Европейската конституция предвиждаше ЕС да притежава изключителни правомощия за установяване на правилата на свободната конкуренция и функционирането на вътрешния пазар в следните примерни области /чл. І-13(1)/:
 митническия съюз;
 приемането на необходимите за функционирането на вътрешния пазар правила за конкуренцията;
 валутната политика по отношение на държавите, членуващи в еврозоната;
 на запазването на морските биологични ресурси;
 общата търговска политика.
Списъкът на изключителните правомощия на Европейския съюз, посочен в чл. І-13(1) от проекта за конституционен договор е ограничителен, но не изчерпателен. Към него потенциално могат да бъдат отнесени въпроси, свързани с вътрешния пазар и четирите основни икономически свободи, които са основен принцип на ЕС /чл. І-4(1)/.
• Прецизиране на уредбата на конкуриращите се правомощия, които се упражняват и от Европейският съюз, и от държавите членки и се изразяват в това, че в определени области и Съюзът, и отделните страни могат да приемат правнозадължителни актове. Правото на държавите членки да законодателстват в области, спадащи към конкуриращите се компетенции, може да се упражни доколкото Европейският съюз не е упражнил това свое правомощие или е прекратил упражняването на тази своя компетентност /чл. І-12(2)/. ДКЕ определяше на областите с конкуриращи се правомощия /чл. І-14(2)/ както следва:
 вътрешен пазар;
 социална политика по отношение на областите, определени в Част ІІІ от Конституцията;
 икономическо, социално и териториално единство (cohesion);
 земеделието и риболова, с изключение на опазването на морските биологични ресурси;
 околна среда;
 защита на потребителите;
 транспорт;
 трансевропейски мрежи;
 енергетика;
 пространството на свобода, сигурност и правосъдие;
 обща безопасност, засягаща въпроси на общественото здраве относно аспектите, определени в Част ІІІ .
• Осъществяване на постоянен мониторинг с участието на националните парламенти на държавите членки /чл. І-18(2)/ върху спазването на принципа за субсидиарност, предвиден в чл. І-11(3).
Стремежът за по-ясна уредба на въпроса за разпределянето на компетенциите между европейското и националните равнища води до промени в институционната структура, разгледани по-нататък в изложението. Те отразяват стремежа за по-голяма относителна тежест и влияние на европейското население в сравнение с националните държави. Постигането на съгласие относно двата най-болезнени от гледна точка на суверенитета въпроси – претегленото гласуване в Съвета на министрите и броя на еврокомисарите – е изключително труден и неприключил процес поради факта, че както отбелязват някои изследователи поставят държавите членки в “невъзможната и нежелана позиция на избор между европейската интеграция и собствената си независимост”. Независимо от факта, че комисарите не са представители на своите държави, а наднационалните общоевропейски интереси на Съюза като цяло, за всяка от участващите в интеграцията страни е трудно да се раздели с правото на свой представител в Комисията.
 По втората група въпроси, касаещи опростяването на инструментите на ЕС, е изготвен проект от работна група към Европейския Конвент за типологията на актовете и йерархията на законодателството, ръководният принцип на който е “един акт, една процедура, едно наименование”. В Договора за създаване на Конституция за Европа правните инструменти бяха разделени на: европейски закони, европейски рамкови закони, европейски регламенти, европейски решения, препоръки и становища/Член І-33 и следващите от проекта/. Към първата група на т. нар. законодателни актове /приети при съвместното участие на Съвета на министрите и Европейския парламент по инициатива на Комисията/ спадаха европейските закони и европейските рамкови закони. Европейският закон е законодателен акт, който е задължителен в своята цялост и директно приложим на територията на всички държави членки на ЕС. Европейският рамков закон е законодателен акт, задължителен по отношение на резултата, който трябва да бъде постигнат и по отношение на държавите членки, до които е адресиран, но оставя на компетентните национални органи пълна свобода относно форматата и средствата за постигането на преследвания резултат. Към втората група на т. нар. незаконодателни актове се отнасят европейските регламенти и европейските решения. Европейският регламент е незаконодателен акт за прилагането на законодателните актове и определени разпоредби на Европейската конституция. Той може да бъде или задължителен в своята цялост и директно приложим на територията на всички държави членки, или да бъде задължителен по отношение на резултата, който трябва да бъде постигнат и по отношение на държавите членки, до които е адресиран, но оставя на компетентните национални органи пълна свобода относно средствата и методите за постигането на визирания резултат. Европейското решение е незаконодателен акт, задължителен в своята цялост. В случаите, когато има конкретен адресат, то е задължителено само по отношение на адресата. В чл. І-36 от ДКЕ се предвиждаше изрична възможност при определени условия Комисията да приема т. нар. делегирани регламенти. Те могат само да допълват или изменят определени несъществени елементи от европейските закони или европейските рамкови закони, при положение, че целите, предметът, съдържанието и срока на делегираните на Комисията правомощия изрично са дефинирани в самите европейските закони или европейските рамкови закони. По делегация не е възможно да се променят съществени елементи в регламентацията на дадена област. Препоръките и мненията на институциите на ЕС нямат правнозадължителна сила. Третата група правни актове, предвидена в Договора за конституция за Европа бяха т. нар. изпълнителни или правоприлагащи (implementing acts). Това са необходимите мерки по привеждане в изпълнение на правнозадължителните актове на ЕС, които всяка държава членка приема по отношение на своята територия. Когато определени правнозадължителните актове на ЕС изискват тяхното едообразно прилагане, те могат да предвидят прехвърлянето на определени правомощия по унифицираното им прилагане върху Комисията, а в случаите на общата външна политика и сигурността и върху Съвета на министрите. Съюзните правоприлагащи актове могат да приемат формата на европейски изпълнителен регламент и европейско изпълнително решение.
 Третата група въпроси за повишаване на демократичността, прозрачността и ефикасността на Европейския съюз до голяма степен е свързана с бъдещата роля на националните парламенти. Напоследък се засилва убеждението, че на този етап интеграционните процеси трябва да включват активното участие не само на националните правителства, но и на националните парламенти. Крайният вариант за осъществяването на тази идея се очертава по пътя на един двукамарен парламент, в който едната камара включва сегашния Европейски парламент, а другата – представители на националните парламенти на държавите членки. Ясната уредба на една такава структура все още е предмет на бъдещето. Договорът за създаване на Конституция за Европа не предвиждаше двукамарен парламент, но значително разширяваше участието на националните парламенти в интеграционния процес, като им отрежда контролна функция по отношение на спазването на прилагането на принципа за субсидиарност за разпределянето на правомощията между европейското и националните равнища – Член І-18(2).
 По четвъртата група въпроси самото изработване на Европейска конституция, представляваща единен, ясен и консолидиран текст премахваше досегашната система на многобройни договори със сложни и тромави юридически конструкции. Налице бе обаче силна съпротива от страна на евроскептиците този основополагащ документ да се нарича “конституция”. Предвиждаше се Конституцията на Европа да включва и Хартата за основните права на европейските граждани, която ще придобие правнозадължителна сила. Конституционният договор провокира и появата на термина “нов конституционализъм”, т.е. своеобразен постмодерен конституционализъм, чието ядро е изкуственото формиране на наднационални политически общности въз основа на интеграционни процеси.
ДКЕ, както впоследствие и Договра от Лисабон, предвиждаше също така отпадане на досегашната стълбова архитектура на съюза, която беше въведена с Договора от Маастрихт и въвеждане на единна правосубектност на Европейския съюз /чл. І-7/. За първи път в основополагащ договор, а не с решение на Европейския съд бе закрепено върховенството /примата/ на правото на ЕС над националното законодателство на държавите членки /чл. І-6/, както и правото едностранно оттегляне на държава членка от Съюза /чл. І-60/, което трябваше да подчертае, че членството в Европейския съюз е основано на принципа на доброволност. Друг изключително важен момент в ДКЕ е въведената разпоредба за солидарност и взаимопомощ. Подобно на чл. 5 на Североатлантическия пакт, конституцията дава възможност на всяка държава членка на Европейския съюз, станала жертва на терористичен акт или друго бедствие, да получи помощ, включително и военна, от останалите държави членки /чл. І-43/. Променени са условията за осъществяването на т.нар. засилено сътрудничество, за което се изсква минималното участие на 1/3 от държавите членки /чл. І-44(2)/, но ще се разпорстира и върху политиката на отбрана. Също така в ДКЕ се предвижда създаването на европейска прокурорска институция при наличие на съгласие сред държавите членки и след получаване на одобранието на европейския парламент. Към сферите на сътрудничество в областта на наказателното правосъдие са добавени 7 нови области, а именно борбата срещу тероризма, трафика на хора, посегателства срещу деца, трафика на наркотици, срещу корупцията и измамите. Изричното уреждане на разпределението на правомощията между европейското и националното ниво, върховенството на европейското право, допълненията в принципа на субсидиарност, зачитането на националната идентичност разкриват специфичния модел – едновременно интеграционен, но и децентрализиран на една оформяща се федерална система, която е достатъчно опростена, но отразява добре различните равнища на управление в Съюза. ЕС все още не е федерация, но е особена политическа конструкция, основана на свободното и доброволно обединяване на европейските държави, нации и граждани в общоевропейско образувание от нов тип. Както посочват някои изследователи, бащите на Римските договори в никакъв случай не са ни наредили да се сбогуваме с националната държава. Не може да се отрече фактът, че въпреки съществените успехи на интеграцията в икономиката и политиката идеята на националната държава е все още жизнена. Съществуващите национални държавни уредби в Европа са гаранция за управляемостта и сътрудничеството между европейските народи. Идеята за националната държава и националният суверенитет все още не са отживелица. Важно е тези понятия да бъдат дефинирани отново и да се уважават като градивни елементи в мозайката на една интегрирана Европа. Якоб Буркхарт пише: “Всяка нивелираща тенденция, била тя политическа, религиозна или социална, е крайно опасна за нашия континент. Това, което ни спасява, е нашето многообразие”. Динамиката на европейската интеграция е ярък пример за взаимодействието между центростремителните федерални сили и по-умерените сили, които стоят зад подхода на междуправителственото сътрудничество. Следва да се има предвид, че една и съща и държава по едни въпроси може да се проявява като привърженик на федералистките идеи, а по други да демонстрира привързаност към междуправителственото сътрудничество. Така например дори Германия, която е подозирана, че се опитва да наложи федералната си структура като модел за институционално развитие на Европейския съюз и настоява Съюзът да има по-голяма роля при провеждането на общата външна и отбранителна политика, същевременно се обявява за “ренационализация“ в областта на аграрната и регионалната политики. Освен това прогресът на всеки етап от интеграционните процеси е постиган с компромиси между двете тенденции. Дори при най-наднационалния от договорите – този от Маастрихт, спорът между федералистите и противниците им остана открит. Както се вижда обаче, винаги досега наднационалното постепенно е овладявало нови сфери. Разширяването на ЕС повдига следните въпроси за бъдещето: каква точно Европа искат различните държави членки и каква Европа е възможно да бъде изградена от 27 или повече страни? Каква ще бъде нейната философия – наднационалност или междуправителствено сътрудничество? Дали Европейският съюз ще се оформи като единен икономически, политически и юридически субект? Както се вижда държавите членки от ЦИЕ да не са особено ентусиазирани от каквито и да е федерални проекти. Техният избор по-скоро е в полза на междуправителствения подход най-вече поради факта, че мотивацията им за присъединяване към ЕС е изключително прагматична. Освен това за страните от Централна и Източна Европа, които сравнително скоро след отмяната на доктрината “Брежнев” възстановиха пълния си суверенитет, е особено болезнено отново да се откажат от него, тъй като това всъщност е цената на участието в интеграционните процеси. В този смисъл идеите за европейска федерация не се ползват с особена популярност сред страните от ЦИЕ. В този ред на мисли съвсем естествено е да си зададем въпроса възможно ли е идеята за единна и неразделена Европа да бъде осъществена на практика? Никога в миналото не е съществувала структура, подобна на ЕС, такъв, какъвто е той днес. ЕС отразява не само историческия опит на икономическата взаимозависимост на страните членки. Държавите от Западна Европа обединяват своите суверенитети и по този начин коренно променят отношенията на континента и в света. Институционализацията на сътрудничеството между страните членки позволява да се установи върховенството на Общностното право над националното законодателство и прерогативи. Общата политика на ЕС във валутната и финансовата области, традиционно запазени за националните правителства, все повече се задълбочава. Въпреки че общата отбрана все още се сблъсква с определени проблеми, може да се каже, че в сферата на политическото сътрудничество се правят опити за провеждането на обща политическа линия. Дебатът за нова Европа показва, че на континента протичат процеси на търсене на нова политическа форма. Засега нейните очертания са нещо повече от конфедерация от суверенни държави, но по-малко от федерация - по-скоро асоциация, която обединява суверенитета на държавите членки в ограничени области или в различна степен. Привлекателността на една европейска федерация, се свежда до това, че при нея би било възможно оцеляването на различни национални политически култури. Опасността от преждевременен федерализъм в Европа се състои в това, дали структурите на националните държави ще успеят да понесат изграждането на политическа интеграция, което е един бавен и постепенен процес. Казано с други думи - федерализмът е верният път за Европа, но дали тя е готова за него.