44. Производства пред административни органи: а) индивидуални административни актове съгласно АПК и ЗУТ б) видове пороци на административните актове нищожност, незаконосъобразност в) оспорване на административни актове по административен ред основания

1. Индивидуален административен акт (ИАА) е изричното волеизявление или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации, както и отказът за издаване на такъв акт. Това е и волеизявлението с което се декларират или констатират вече възникнали права и задължения. ИАА е и волеизявлението за издаване на документ от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения, както и отказът да се издаде такъв документ. (чл.21 ал. 1 АПК)
2. Инициативата за започване на производството по издаване на ИАА се осъществява от компетентен орган или по искане на гражданин/организация, а в предвидените от закона случаи – на прокурора, омбудсмана, по-горестоящия друг държавен орган. Производството по издаване на ИАА започва по искане на държавен орган, когато той е сезиран с друго искане за издаване на ИАА.
За започване на производството се уведомяват известните заиснтересовани граждани и организации, освен заявителя.
Искането за издаване на ИАА се подава писмено или устно. Писменото съдържа пълното име и адреса на гражданина/организацията, от която изхожда, естеството на искането, дата и подпис. Административният орган приема устни искания в рамките на времето за работа с посетители, а писмени искания – в рамките на работното си време.
3. Отвод. Не може да участва в производството длъжностно лице, което е заинтересовано от изхода му или има с някои от заинтересованите лица взаимоотношения, поаждащи основателни съмнения в неговото безпристрастие.
4. Доказателства и доказателствена сила. ИАА се издава, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая и се обсъдят обясненията и възраженията на заинтересованите граждани и организации, ако такива са дадени. Доказателствата се събират служебно от административния орган. Страните оказват съдействие на органа при събирането на доказателства.
4.а) Писмени доказателства се допускат за установяване на всички факти и обстоятелства от значение за производството. Силата на писмените доказателства се определя зъобразно нормативните актове, действали по времето и мястото, където те са съставени.
4.б) Писмени декларации, с които се установяват факти и обстоятелства, за които специален закон не предвижда доказване по определен начин.
4.в) Сведения от неучастващи в производството лица (писмено).
4.г) Призоваване на страна в производството да даде обяснения
4.д) Експертиза
4.е) Оглед
5. Съгласие или мнение на друг орган се изисква, когато специален закон изисква това. Ако другият орган не се произнесе в срок, това се приема като съгласие от негова страна. Въпреки това в 53, ал. 3 АПК подтиква административните органи да изразяват становищата си изрично, а не мълчаливо.
6. Чл. 54. (1) Административният орган спира производството:
а) в случай на смърт на заинтересован гражданин - страна в производството; б). когато е нужно да се учреди настойничество или попечителство на заинтересован гражданин - страна в производството; в) когато в хода на производството се разкрият престъпни обстоятелства, чието установяване е от значение за издаването на акта; г) когато Конституционният съд е допуснал разглеждането по същество на искане, с което се оспорва конституционосъобразността на приложим закон; д) при наличието на образувано друго административно или съдебно производство, когато издаването на акта не може да стане преди неговото приключване; в тези случаи спирането се постановява след представяне на удостоверение за наличие на образувано производство, издадено от органа, пред който то е образувано; 6. когато страните внесат заявление за сключване на споразумение.
(2) Административният орган не спира производството в случаите по ал. 1, т. 1, 2 и 4, ако спирането може да създаде опасност за живота или здравето на гражданите или да застраши важни държавни или обществени интереси.
(3) При спиране на производството сроковете, предвидени за издаване на акта, спират да текат.
(4) За спирането на производството административният орган съобщава на страните в производството по реда за съобщаване на акта.
(5) Актът за спиране на производството може да се обжалва по реда на глава десета, раздел IV.
7. Срокове за издаване на ИАА. ИАА се издава до 14 дни от датата на започване на производството. Декларативните и коснтативни актове по чл. 21, ал.2 както и документите по ал. 3, се издават в 7 дневен срок.
Когато е необходимо да се съберат доказателства за съществени обстоятелства или да се даде възможност на други граждани и организации да се защитят, актът се издава до 1 месец от започване на производството.
8. Мълчалив отказ и мълчаливо съгласие. Непроизнасянето в срок се смята за мълчалив отказ да се издаде актът. Когато по административен или по съдебен ред бъде отменен мълчаливия отказ, смята се за отменен и изричния отказ, който е последвал преди решението за отмяна.
Непроизнасяването в срок се смята за мълчаливо съгласие в случаите и при условията, предвидени в специални закони.
9. Форма на ИАА
Чл. 59. (1) Административният орган издава или отказва издаване на акта с мотивирано решение. (2) Когато административният акт се издава в писмена форма, той съдържа: 1. наименование на органа, който го издава; 2. наименование на акта; 3. адресат на акта; 4. фактически и правни основания за издаване на акта; 5. разпоредителна част, с която се определят правата или задълженията, начинът и срокът за изпълнението; 6. разпореждане относно разноските; 7. пред кой орган и в какъв срок актът може да се обжалва; 8. дата на издаване и подпис на лицето, издало акта, с означаване на длъжността му; когато органът е колективен, актът се подписва от председателя или от негов заместник.
(3) Устни административни актове, както и административни актове, изразени чрез действия или бездействия, се издават само когато това е предвидено в закон.
При липса на разпоредителната част, където се съдържа волеизявлението на органа, ИАА е нищожен. При липса на мотивите обаче съдебната практика допуска саниране чрез последващото им излагане.
10. Предварително изпълнение
Чл. 60. (1) В административния акт се включва разпореждане за предварителното му изпълнение, когато това се налага, за да се осигури животът или здравето на гражданите, да се защитят особено важни държавни или обществени интереси, при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта или ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда, или по искане на някоя от страните - в защита на особено важен неин интерес. В последния случай административният орган изисква съответната гаранция. (2) Предварително изпълнение може да бъде допуснато и след постановяването на акта. (3) Повторно искане на страна по ал. 1 може да се прави само въз основа на нови обстоятелства. (4) Разпореждането, с което се допуска или се отказва предварително изпълнение, може да се обжалва чрез административния орган пред съда в тридневен срок от съобщаването му, независимо дали административният акт е бил оспорен. (5) Жалбата се разглежда незабавно в закрито заседание, като преписи от нея не се връчват на страните. Тя не спира допуснатото предварително изпълнение, но съдът може да го спре до окончателното й решаване. (6) Когато отмени обжалваното разпореждане, съдът решава въпроса по същество. Ако предварителното изпълнение бъде отменено, административният орган възстановява положението, съществувало преди изпълнението. (7) Определението на съда подлежи на обжалване.
11. Съобщаването се осъществява в 3 дневен срок от издаването му на всички заинтересовани лица, вклч. и тези, които не са участвали в производството. Съобщаването се извършва чрез устно уведомяване, което се удостоверява с подпис или чрез отправяне на писмено съобщение.
12. Поправка на очевидна фактическа грешка, допълване и тълкуване. Преди изтичане на срока за обжалване административният орган може да отстрани допуснати непълноти в акта. Решението за допълване подлежи на обжалване. Очевидни фактически грешки подлежат на поправяне и след изтичането на срока за обжалване.
Тълкуване не може да се иска след като актът е изпълнен.
13. Разпореждания по движение на производството – само в предвидените от АПК или специален закон случаи
14. Необжалваемост
Чл. 64. Административнопроизводствените действия на административния орган по издаване на акта не подлежат на самостоятелно обжалване, освен ако в този кодекс или в специален закон е предвидено друго.
На обжалване подлежи крайният акт на производството, той засяга гражданина или ЮЛ (120, ал 2 КРБ), а не административнопроизводствените действия по издаването на АА.
Оспорване на административни актове по административен ред
1. А) Обща характеристика
Правно-техническият термин „оспорване”, който АПК възприема, обхваща атакуването на един АА от две посоки – чрез жалба (на заинтересованите лица) и чрез протест (на прокурорските органи). По своя характер това е едно спорно производство, което може да постави както въпросът за законосъобразност, така и въпросът за правилност на АА. Спорът се води в самите предели на администрацията, без да напуска нейните граници.
Административното оспорване като подфаза има евентуален характер т.е. то не е задължителното.
АА могат да се оспорват пред една единствена инстанция [едноинстанционно]– това е непосредствено по-горестоящия админ. орган.
Б) Приложимост на производството
- Админстративното оспорване по реда на АПК не обхваща абсолютно всички АА. В неговия обхват влизат изндивидуалните и общите (без нормативните АА).
- От оспорване по този ред се изключват следните актове на държавни органи: (1) на Президента на РБ и на председателя на НС; (2) на Министерски съвет, министър-председателя, зам. мин-предс., министрите и ръководителите на други ведомства и органи, непосредствено подчинени на МС; (3) на управителя на БНБ и председателя на Сметна палата; (4) на ВСС; (5) на областните управители.
- Съгласно 82, ал. 1, т.6 АПК от обхвата на административното оспорване се изключват и актовете „за които специален закон е предвидено оспорване направо пред съд”. Т.е. важи така наречената „специална клауза” за съдебно оспорване.
- Изключва се приложението на АПК и когато специален закон съдържа специални производствени правила относно оспорването по административен ред (чл. 2, ал 1).
2. Образуване на производството
2.1. Субекти на производството – това са „заинтересованите лица”, както и „прокурорът” (чл 83), който се интересува от обективното съответствие на АА със закона. Спорът е в самата сфера на държавно управление.
2.2 Основания за оспорване - свързани със изискванията за законосъобразност на АА:
а) ако не е издаден от компетентен орган
б) ако не е спазена установената от закона форма
в) ако не са спазени процесуалноправните разпоредби за издаването му
г) ако няма съответствие с материалноправните разпоредби
д) ако не отговаря е спазена с целта на закона
2.3 Правно-технически средства за образуване на производството са жалба и протест.
а) Чл. 85. (1) Жалбата и протестът трябва да са написани на български език и да съдържат:
1. трите имена и адреса, телефон, факс и електронен адрес, ако има такъв - за българските граждани, съответно името и длъжността на прокурора, номера на телефона, факса или телекса, ако има такъв;
2. трите имена и личния номер за чужденец и адреса, заявен в съответната администрация, телефон, факс и електронен адрес, ако има такъв;
3. фирмата на търговеца или наименованието на юридическото лице, изписани и на български език, седалището и последния посочен в съответния регистър адрес на управление и електронния му адрес;
4. акта, който се оспорва, и органа, който го е издал;
5. органа, до който се подава;
6. възраженията и тяхното основание;
7. искането;
8. подпис на подателя.
(2) С жалбата или протеста може да се поиска събирането на доказателства, на които се основават исканията в тях, или да се вземат предвид факти и обстоятелства, които не са били съобразени от административния орган при издаването на акта или са настъпили след издаването му.
(3) В производството пред по-горестоящия административен орган могат да се събират всички доказателства, които са относими към искането и не са били представени пред органа, издал оспорения административен акт.
б) Чл. 86. Към жалбата или протеста се прилагат:
1. пълномощно, когато жалбата се подава от пълномощник;
2. удостоверение за регистрацията и актуалното състояние на търговеца или юридическото лице;
3. документ за платена държавна такса, когато се дължи такава;
4. преписи от жалбата или протеста и писмените доказателства за останалите страни.
Посочените реквизити имат задължителен характер
Установеният срок за тяхното подаване е кратък – 14-дневен от съобщаването на изададения административен акт на заинтересованите лица (84, ал. 1) и едномесечен – при наличието на мълчалив отказ или мълчаливо съгласие, като във втория случай започва да тече от изтичането на срока, в който административният орган е бил длъжен да се произнесе.
За сериозно несъответствие със законните изисквания, водещо до оставяне на жалбите и протестите без разглеждане се считат случаите, когато те са:
- Неподведомствени на по-горестоящия админ. орган;
- Подадени след установения срок
- Подадени от подател, който няма интерес от обжалването
Жалбата или протеста остават без разглеждане в хипотезата на т.4, чл. 88, ал.1: когато „подателят писмено оттегли жалбата или протеста”.
Във всички останали случаи извън тези по чл. 88, ал. 1, нередовността на жалбата или протеста, поради своята по-малка тежест ще бъде коригирана. За целта на подателите се изпраща съобщение за „отстраняване на допуснатите нередности”. Това следва да се извърши в седемдневен срок от получаване на съобщението.
3. Забрана за изпълнение на акта
Издаденят АА по принцип не може да се изпълнява веднага. Законната възможност да бъде оспорен веднага го прави нестабилен. 1) тя съществува в 14 дневен/1 месечен срок за оспорване.
Чл. 90. (1) Административните актове не се изпълняват, преди да са изтекли сроковете за тяхното оспорване, а при подадена жалба или протест - до решаването на спора от съответния орган.
(2) Това правило не се прилага, когато:
1. всички заинтересовани страни писмено поискат предварително изпълнение на акта;
2. със закон или с разпореждане по чл. 60 е допуснато предварително изпълнение на акта.
(3) В случаите по ал. 2, т. 2 по-горестоящият административен орган по искане на оспорващия може да спре предварителното изпълнение, ако то не се налага от обществения интерес или би причинило непоправима вреда на засегнато лице.
4. Право на отзив. Тъй като оспорването на АА преминава през админ. орган, издал акта (жалбата или протестът се подават чрез него) на този орган се предоставя възможност да го преразгледа т.е. да упражни самоконтрол. Отзивът се извършва в 7-дн. срок, а когато органът е колегиален – 14 дн. от получаването на жалбата или протеста. Тук той може да бъде оттеглен, отменен или изменен или да бъде издаден съответният акт, ако е било отказано издаването му (чл. 91, ал.1 )
5 Компетентен контролен орган
Чл. 93. (1) Компетентен да разгледа жалбата или протеста е непосредствено по-горестоящият административен орган, на който е подчинен органът, издал оспорения акт. (2) Административните актове на кметовете на кметства и на райони се оспорват пред кмета на общината. (3) Административните актове на специализираните изпълнителни органи на общината се обжалват пред кмета на общината. (4) Административните актове на кметовете на общини се оспорват пред областния управител. (5) Отказът на организация да издаде административен акт може да се оспори пред съответния административен орган съобразно естеството на въпросите, във връзка с които е оспореният акт.
Чл. 94. В сложни от фактическа или правна страна случаи компетентният да разгледа жалбата или протеста орган може да назначи комисия за проучване и разглеждане на случая. Комисията се състои най-малко от трима членове, от които един с юридическо образование и двама специалисти от съответната област, като поне един от специалистите е лице, което не работи в съответната администрация.
Комисията изготвя мотивирано писмено становище в 14-дн. срок относно законосъобразността и правилността на оспорения АА. Становището на комисията няма задължителен характер.
Изслушването също се прилага в по-сложни случаи: Чл. 96. Заинтересованите лица могат да бъдат изслушани от компетентния да разгледа жалбата или протеста орган в разумен срок. За изслушването се съставя протокол.
6. Произнасяне на контролната инстанция
Установеният срок за произнасяне е кратък – 14-дн. за едноличен орган и 1-месечен за колегиален, като започва да тече „от получаването на преписката” (97, ал. 1). Произнасянето става винаги с решение, което трябва да бъде мотивирано. Контролното решение може да бъде както по отношение на законосъобразността на АА, така и по отношение на неговата целесъобразност. Това решение има контролно-отменителен характер.
АА може да бъде обявен за нищожен, да бъде отменен изцяло или отчасти или жалбата/ протестът да бъдат отхвърлени като неоснователни. Обявяването на един АА за нищожен е нов процесуален момент предвиден в АПК.
Цялостната и частичната отмяна е налице при друга форма на недействителност на АА – унищожаемост. Незаконосъобразността е в по-малка степен и позволява част от последиците на акта да бъдат запазени. „Отмяната” за разлика от обявяването може да засегне целесъобразността на АА.
7. Действия на административния орган след произнасянето
Производството не приключва с произнасянето на контролната инстанция, необходимо е да се уведомят заинтересованите лица за естеството на произнасянето. От тук насетне се очертават следните процесуални възможности:
1) Приключване на процеса, когато актът е обявен за нищожен
2) Продължаване на процеса, когато произнасянето е с решение по същество (или отмяна), което може да се оспорва за законосъбразност пред съда
3) Продължаването на процеса, когато произнасянето е с решение, с което жалбата или протестът се отхвърлят като неоснователни, и с което всъщност административният акт се потвърждава. Последният подлежи на оспорване пред съда
4) Продължаване на процеса, когато е налице непроизнасяне, т.е. компенетният да разгледа жалбата или протеста орган не се е произнесъл в законовия срок.