36. Форми на управление. Монархия и република. Парламентарно, президентско и полупрезидентско управление.

Проявлението на държавата на институционално ниво разкрива изключително разнообразие от форми, определени в теорията като „форми на държавно управление”.
Този въпрос е занимавал всички политически мислители от Древността до наши дни, а и сега продължава да представлява нестихващ интерес. Резултатът е – разнообразие от определения както на съдържанието на понятието, така и на видовете форми на управление. За това има и една обективна причина – непрекъснатото развитие на организацията на управлението на държавата, както и съчетаването на различни видове компоненти, което прави относителна всяка интуитивна претенция за зъвършеност на понятието и за строга класификация на проявленията.
Като следваме възприетия от нас модел на конструиране на понятието „ форма на държавата”, ние приемаме, че формата на държавно управление е начинът на структуриране и интегриране на висшите държавни органи, осъществявано чрез определени отношения спрямо тях и между тях.
Класическото разделение на формите на управление е на Монархия и Република. Няма съмнение, че те са двете форми, изградени в миналото, съществуващи и днес. Въпреки този безспорен факт, проблем възниква при всеки опит да се установи твърд научен критерий за тяхното разграничаване.
Първият и обективен критерия, който се използва е числеността на властващите - едно лице или мнозинство от хора. Този елементарен критерий, въведен от Макиавели, е приложим към миналите държави, но неприложим към днешните. Днес държавната власт се осъществява от Президент, някъде от диктатор, другаде от духовен водач и прочие, но те не са монарси. Същевременно за разлика от някогашните абсолютни монархии, където кралят е единствен титуляр на държавната власт, днес в много монархии за носител на властта – суверен е признат народа.
Вторият използван критерий е политическият. Той се основава върху отъждествяването на политическия режим с формата на управление. Така Републиката се извежда като демокрация, а Монархията – като диктатура. Обосноваността на този критерий можем да търсим в историята на Гърция и Рим, където републиките възникват като отрицание на произвола и тиранията на древните монарси. Той е приложим донякъде в Средните векове, но днес е неприложим. Само един пример – Обединеното Кралство Великобритания, която е запазила монархическата си форма ще да е по-демократичен например от Република Афганистан (при талибаните). Работата е в това, че и диктатура, и демокрация може да се установи както в Монархията, така и в Републиката.
Верен на слоя подход Йелинек търси юридически критерий за разграничаване между двете форми. След като приема, че съвременната държава е Юридическо лица, той обявява Монарха за негов орган. С тази позиция не можем да се съгласим. Възраженията ни са няколко.
Първо, в предконституционните държави определяща роля при разграничаването на видовете форми на управление играе структурирането на държавните органи. Това произтича от факта (както сочи Йелинек), че тогавашният монарх стои над и извън държавата. Държавата е правен субект, спрямо който той упражнява свои лични права. Тогава действително за разлика от Републиката, монархът структурира целия държавен апарат. Така е при теократичните, патримониалните, абсолютните и съсловните монархии. Обстоятелството, че абсолютната монархия централизира властта в ръцете на кралете, както и това, че съсловията я ограничават при съсловната държава, не променя правото на монарха единствен да структурира държавния апарат.
Идеите на средновековните легисти и каноници да обяснят държавата като корпорация остават само теоретични конструкции без практическо приложение. Ето защо е неоснователно да се приема, че още в абсолютната монархия владетелят се явява орган на държавата. Абсолютният монарх не е орган на държавата, той е самата държава както недвусмислено го формулира Луи 14.
Затова предконституционната монархия е форма на държавно управление, при която единствено монархът формира и консолидира чрез своята личност както цялата държавна власт, така и цялото управление. Деконституционната Република е форма на управление, където държавните органи се изграждат и действат като представители на съответната отделна общност. В зависимост от групата, която управлява, републиките са аристократични, демократични и съсловни (градски).
Нещата се променят при конституционната държава. Тук структурирането и интегрирането на държавните органи става съобразно определения в Конституцията ред. Схваната като обществен договор, като колективно волеизявление, тя действително учредява държавата като Юридическо лице и определя както всяко Юридическо лице с акта на своето учредяване и своите органи на управление. Така Конституцията изземва правомощието на монарха да структурира държавните органи.
От този факт Йелинек прави извода, че самият монарх става държавен орган, тъй като Конституцията запазва неговото място (присъствие). Въпросът за правното качество на монарха обаче не е безспорен. Органите на всяко Юридическо лице осъществяват неговото ръководство и управление при условията на няколко неотменими правни принципи: изборност, мандатност, отговорност и сменяемост. Позицията на монарха не отговаря на нито едно от тези условия. При това тези принципи са валидни относно съвременната Република, като форма на управление на държавата – Юридическо лице. Съвременните монарси имат определени ограничени прерогативи, най-малкото действат като „държавен глава” на монархическата държава. Въпреки това те не са „чисти” органи на държавата, тяхното положение е на служебен представител на Юридическо лица (държавата) с изрично пълномощие. Качеството държавен орган по отношение на монарха е „за вътрешна консумация”.
Второ, органичната теория Йелинек използва за да разграничи Монархията и Републиката по вида на органа – изразител на държавната воля. Така в Монархията държавната воля се формира и упражнява от едно физическо лице, докато при Републиката – от народа като суверен. Тази теза също не може да се приеме. От една страна, тя противоречи на самата конструкция на държавата като Юридическо лице. Всяко юридическо лице като самостоятелен правен субект формира и изявява своята воля. Тя може да се представлява от физическо лице, но не и да се замени с неговата воля. От друга страна, повече от век след Йелинек, фактически монархията не е същата. Обществено-политическият напредък е изтласкал и почни изключил някогашната роля на монархията. Тя все още съществува по силата на традицията, но повече като анахронизам, отколкото поради полза.
Съвременната конституционна държава запазва разделението между Монархия и Република като формални видове форми на държавно управление. Съдържанието на формите на управление днес се определя от интегриращите отношения между цетралните държавни органи, осъществяващи трите власти. На преден план се извеждат преди всичко отношенията между органите на законодателната и изпълнителната власт, които служат и като основен критерий за определяне на видовите форми на управление. Така поставен въпросът не изключва формалното (класическото) разграничение (Монархия – Република), но до голяма степен го обезличава. От една страна, твърде относителна става разликата между конституционната и парламентарната монархия: съвременните монархии са с парламентарно управление. От друга страна, почти всички републики имат Президент, но повечето нямат президентско управление, а парламентарно.
Всичко това идва да покаже, че класическото разделение на формите на Монархия – конституционна и парламентарна и Република – президентска и парламентарна, е практически преодоляно. От своя страна президентското управление е винаги републиканско, докато парламентарното е налице и в Републиката и в Монархията, което сочи две тенденции на развитие: първо – републиканската форма върви към президентско управление и второ – монархията е изживяла своето време и върви към републиката.
Практически по настоящем съществуват три форми на държавно управлрение: президентско, парламентарно и полупрезидентско.
При президентското управление Президентът осъществява изпълнителната власт, а Парламентът има изцяло законодателната власт. Това е формата, при която има реално и пълно разделение на двете власти. Президентът няма право да разпуска Парламента, той и неговите министри нямат право на законодателна инициатива, но Парламентът не може да търси отговорност от тях.
Президентът се избира с пряко или косвено гласуване и съвместява пълномощията на държавен глава и на носител на изпълнителната власт. Той сам подбира и назначава своите помощници в изпълнителната власт – министрите (в САЩ – секретари на департаменти) с одобрението на Парламента (Сената – в САЩ). Те са негови лични сътрудници и са отговорни единствено пред него. Той може във всеки един момент да ги отстрани и замени, без да е длъжен да посочва официално мотиви и без да е необходимо съгласието на Парламента.
Министрите не съставляват Правителството като колективен орган; всеки от тях поотделно е упълномощен да осъществява в отделна област политиката на Президента. Той може да ги свиква и да се съветва с тях. Този консултативен орган е известен като „кабинет”, но няма нито своя компетентност, нито носи колективна отговорност. Президентът остава независими в своите решения. В рамките на „кабинета” той е сомовластен, а не „пръв между равни”.
Държави с президентско управление са” САЩ, Мексико, Венецуела, Уругвай, Панама и други.
Парламентарното управление е представително управление, в което водеща роля има Парламентът. Тя се проявява в контрола върху Правителството, което осъществява изпълнителната власт. Парламентът избира министрите като членове на колективен орган – Министерски съвет (Правителство) и ги отзовава. Правителството е отговорно пред Парламента и това е политико-правното основание то да се сформира от парламентарното партийно мнозинство. Това позволява известно проникване и солидарност в общото осъществяване на държавното управление.
Отделно място при парламентарното управление заема държавният глава.
В конституционната монархия монархът е едновременно и държавен глава и се определя като титуляр на изпълнителната власт, която делегира на министрите. При това той е политически неотговорен, а отговорността се носи от тях. Тази поредна форма на компромис между абсолютната еднолична власт и абсолютното народовластие много отдавна е изчерпан от съдържание. Още формулата на Тиер – „кралят властва, но не управлява” илюстрира положението на монарха при парламентарното управление.
Монархът в парламентарната монархия, както и президентът в парламентарната република, остават извън изпълнителната власт и осъществяват основно прерогативите на държавен глава. Разликата между тях е, че Президентът се избира, участието му в управлението е ограничено с мандат и е политически (а някъде и юридически отговорен), докато монархът се наследява и е политически неотговорен за действията си.
Третата форма на държавно управление се определя като полупрезидентско управление. Наименованието, е въведено от френския държавовед и политолог Морис Дюверже и е възприето в теорията.
По същество тази форма възниква като републиканска проекция на конституционната монархия. Структурата на държавните органи и отношенията между тях по принцип са същите, както в конституционната монархия, но с тази разлика, че са вкарани в „републиканска рамка”: мястото на наследствения монарх е заето от изборен президент.
Президентът е държавен глава, но има по-вече собствени правомощия. За разлика от парламентарното управление, тук той изпълнява реални, а не символични функции; той притежава прерогативи, които го извеждат от сферата на „неутралната власт”. Основанието за това е неговият пряк избор. Той се избира от суверена непосредствено или при посредничеството на „големи избиратели” по американски образец. „Овластяването на първото лице в републиката имаше за цел да го направи могъщ ръководител – сочи М.Дюверже. един президент се избира от народа не за да връчва ордени, а за да действа.
Парламентарният държавен глава, независимо дали е наследствен монарх или президент избран от парламента, остава само символ и няма легитимност сравнима с тази на народните представители. Президент, избран въз основа на всеобщо избиртелно право, както посочихме по-горе, е равен по легитимност с Народното събрание. Оттук произтича политическата сила и могъщество на президента, залегнали в полупрезидентското управление. Обратна е логиката в българската Конституция. И ако тя трябва да се промени, то според нас по-добре да се върви напред към полупрезидентско управление, вместо да се укрепва парламентарното (видно, че е неефикасно), каквото по същество беше направеното предложение президентът у нас да се избира от парламента.
Същността на полупрезидентското управление е в участието на президента в изпълнителната власт. В по-голяма или по-малка степен той разделя изпълнителната власт с министър-председателя и подобно на конституционния монарх е неи шеф.
В различните държави президентът действа преимуществено като регулатор или като управник. В първия случай той назначава висши държавни служители; налага вето върху приетите закони; контролира администрацията, назначава проверки и изисква обяснения от административните ръководители и пр. Във втория случай – участва в заседанията на правителството; разполага със законодателна инициатива; издава подзаконови актове и др.
Най¬-важното правомощие на президента, което го доближава до едноименния орган в президентската република е назначаването на правителството. Парламентарните избори определят политическата конфигурация на Народното събрание. В качеството си на държавен глава, президентът възлага на парламентарно представена политическа сила да състави правителство, което той назначава. При това може да се състави правителство на мнозинството, коалиционно правителство или на малцинството в парламента. В последния случай е налице състояние на т.нар. „негативно доверие” – правителството няма подкрепа от мнозинството.
Президентът назначава правителство и неговия ръководител без да иска съгласие от парламента, но то може да се задържи на власт само ако има одобрението на законодателното тяло. В случай, че парламентът гласува вот на недоверие на правителството, президентът е длъжен да го смени с друго. Ако не желае да смени правителството, той трябва да разпусне Народното събрание и да насрочи нови парламентарни избори. От своя страна, парламентът може да насрочи референдум за сваляне на държавния глава. С този референдум суверенът избира между Парламента и Президента. Ако отговори с „да” на предложението на депутатите, държавният глава се освобождава от длъжност и се провеждат нови избори за президент. Ако отговорът е „не” – Президентът остава на власт, а Парламентът се разпуска и се насрочват нови парламентарни избори.
Така, в последна сметка, полупрезидентското управление се определя от позициите на един силен държавен глава, който има само част от правомощията на същия в президентската република. Отчасти е независим, отчасти е обвързан с парламента. Включен е в изпълнителната власт, но не я притежава изцяло; основната й част остава в министър-председателя и правителството, които осъществяват управлението в съгласие с парламента.