34. Форми на държавно устройство. Унитарна и федеративна държава.

На субстанционално ниво държавата съществува в две форми – унитарна (единна) и федеративна (съюзна) държава, федерация. Те изразяват спецификата на структуриране и интегриране на субстанцията на държавата – население и територия. На това ниво на проявление се структурират териториални общности и политико-териториални общности. Интегрирането се осъществява чрез разпределяне на функциите на държавната власт между тези общности.
Унитарната държава съществува като една политико-териториална общност. В нейните рамки се обособяват административно-териториални общности – общини (околии, окръзи и други), като структурни елементи. Механизмът на интреграция се осъществява чрез упражняването на една централизираната държавна власт, съчетана с местно самоуправление.
Унитарната държава има една законодателна, изпълнителна и съдебна власт, които се осъществяват от едно законодателно тяло и централизирани изпълнителни и съдебни органи. Тяхната властническа компетентност е установена в една Конституция и в едно единно законодателство, което се простира върху цялата територия и население.
Ефективността на управлението се постига чрез деконцентрация наизпълнителната и съдебната власти последством разделение на дейности между централни и териториални техни органи. Законодателната власт и централните органи на изпълнителната и съдебната власти имат обща, национална компетентност, изразяват централизирания правов ред. Териториалните органи на властта имат териториална компетентност в зависимост от административно-териториалното деление на държавата и обособяването на съдебни райони. Така у нас има, например, Регионална дирекция на МВР, Териториална данъчна служба и други териториални органи на изпълнителната власт. Съдебната система включва Районен съд, Окръжен съд, Апелативен съд и други органи, които действат на територията на съответния съдебен район.
В съвременната държава интеграцията се осъществява и чрез децентрализиране на властта, което намира израз в самоуправлението на административно – териториалните общности.
В унитарната държава се установява и реализира една държавна власт. В този смисъл административно – териториалните общности нямат своя власт. Децентрализацията е в делегирането, прехвърлянето на тези общности на право да реализират държана власт. За това органите на местно самоуправление условно се определят като „местни власти”.
Целта на местното самоуправление е да се включи териториалната общност в управлението на обществените дела чрез непосредствено участие в демократично създаване на органи по места, чиято дейност да бъде ефективна и близка до гражданите, като отчита спецификата на конкретните местни условия. Съобразно посочената цел се определят и границите на самоуправлението. У нас то се осъществява от общинска администрация, ръководена от избран кмет на общината и съставен чрез избори Общински съвет.
Упражняваната от местните органи власт е ограничена в няколко насоки. Първо, те регулират и управляват обществени дела в рамките на закона. Те упражняват една делегирана компетентност, която не могат да надхвърлят. Те не притежават компетентност върху компетентност, каквато има само държавата в лицето на своята законодателна власт. Това означава, че местните органи не могат сами да определят ръга на своите правомощия. Правото им да нормират и управляват не е първично, а производно и затова – ограничено. Второ, дейността на местните власти е поставена под контрола на държавната власт, който се осъществява както от органи на изпълнителната власт, така и от съдебната власт. Трето, самото структуриране на териториалните общности, както и организацията на местните органи, се определя от централната държавна власт по законодателен път.
В някои унитарни държави съществуват специфични етнически, исторически и географски особености, които се проявяват в естествено структуриране на отделен вид териториални общности. Съобразяването с тях се отразява в държавното устройство, като им се предоставя автономия. В тези случаи се говори за автономни области или
автономни образувания. В рамките на Великобритания, като унитарна държава, автономия притежават Шотландия и Северна Ирландия; във Финландия – Аландските острови; в Дания – Ферарските острови и о. Гренландия; в Испания – четири национални области (Страната на баските, Каталония, Атндалусия и Галисия) и 13 исторически области и пр.
Автономните териториални общности се различават съществено от чисто административните териториални общности – муниципалитети (общини, области, провинции и други). Първо, муниципалитетите се създават със закон, докато автономните области се признават със закон. Разликата е в това, че автономните абщности съществуват обективно катот исторически или географски дадености. Например Шотландия и Северна Ирландия са части от Великобритания, но са отделни териториално-етнически общности; Аландските острови са част от Финландия, но са населени преобладаващо със шведи; о.Гренландия е част от Дания, но е географски обособен и т.н. Ето защо автономията отчита реалността, а не може да я моделира по административен път.
Обстоятелството, че населението на повечето съвременни държави е полиетническо по състав, че включва национални малцинства и те се признават от държавата, в никакъв случай не може да обоснове претенции за автономия. От една страна, защото липсва историческа традиция. Държавата може да признае само нещо обективно съществуващо, но не и субективно желано. От друга страна, самата Рамкова конвенция за защита на националните малцинства, както и другите международни актове за защита правата на човека, гарантират индивидуални, а не колективни права. Признаването на тези права има за цел да парира, а не да стимулира сепаратизма и претенции за автономия.
Второ, муниципалитетите получават със закон правото да се самоуправляват, да реализират само административна (изпълнителна) власт. Автономните общноти имат значително по-широка компетентност. Тя е отразена в самия термин „автономос” (собствен закон). Автономните общностни формират собствено законодателно тяло и упражняват собствена законодателна власт. Така Северна Ирландия избира свой двукамерен парламент; Аландските острови избират провинциално Събрание; Гренландия – свой ландстинг (законодателен орган); испанските области – областни събрания (асамблеи) и прочие. Кръгът на законодателната компетентност на тези органи е определен в съответната конституция на унитарната държава или в нарочен закон (органичен закон – Испания) и приеманите от тях закони не могат да я надхвърлят, както и да противоречат на законодателството на Върховния законодателен орган на държавата. Автономните общности осъществяват и своя изпълнителна власт и формират съответни органи – правителства.
Същевременно автономията е ограничена и се осъществява под контрола на централната власт – обстоятелство, което различава автономните области от федератите в съюзната държава. Различията са в няколко насоки. Първо, автономните области не са самостоятелни държавни образувания. Те се признават или не от държавата и в този смисъл тяхното съществуване зависи от държавата. При федерацията, обратно, федералната държава съществува по волята на федератите. Второ, федератите приемат и се ръководят от собствена конституция, докато автономните общности приемат само статут (органичен устав) с ограничено – устройствено съдържание. Трето, централната власт осъществява непосредствен административен контрол върху дейността на автономните области, чрез свои представители (пълномощници, наместници, губернатори и други). Унитарната държава има една съдебна власт и евинна съдебна система, която обхваща и автономните области. Изключение прави Шотландия, която съгласно Унията за присъединяване към Англия от 1707 г. запазва собствената си правна и съдебна система. Особеност на шотландското общо право, кое4то съществува заедно със законовото (законови и подзаконови юридически нормативни актове), е включването в него освен на съдебните прецеденти, също и на признати трактати на шотландски юристи. Посочените форми на контрол не съществуват във федерацията. Четвърто, за разлика от федерацията, автономията не води до отделно гражданство на лицата населяващи областта. Независимо към коя област принадлежат, всички имат само едно гражданство – те са граждани на унитарната държава.
Изключение от разглеждания общ модел на автономия е Руската федерация, където автономните области и автономните окръзи са равноправни субекти на федерацията със свои държавни органи.
Втората форма на държавно устройство е федерацията. Федерализмът е модел на структуриране на политико-териториални общности и тяхното интегриране в обединена политическа общност. Той се осъществява също чрез „двуполюсен комплекс от отношения” на обособяване и обединяване, но между държави.
Федерацията е съставна държавна общност, която включва федералната държава и държавите – федерати. Федералната държава включва като свои части федератите, но те запазват своята държавна самостоятелност, не се сливат в една обща държава.
Федерализмът е начин за вертикално разделение на властта между федералната държава и федератите, като две различни държавни организации. Всяка от тях учредява и упражнява своя държавна власт, като двете нива на властта са координирани и същевременно независими едно от друго. Когато регионалната власт е зависима от централната, държавата е унитарна. Когато централната власт е зависима от регионалните, е налице конфедерация, съединение от държави. Федерацията е средата на тези две „крайности”: тя е съюз на държави, който съществува чрез разпределение на взаимно ограничени и самостоятелни федерална и федератна власти.
В съвременния свят множество държави имат федеративно устройство – САЩ, Мексико, Бразилия, Аржентина, Индия, Пакистан, Малайзия, Австралия, Канада, Русия, Германия, Австрия, Швейцария, Белгия, Югославия и други.
Федерацията се образува на конституционно-правно основание. Възможно е нейното създаване да се предшества от договор, между държавите за създаване на съюза, но действителното й конституиране става чрез приемане на федерална Конституция. Посредством федералната Конституция се слага началото, създава се една нова – федерална държава.
По своя етнически състав федералната държава може да се създаде като еднонационална - САЩ, Бразилия, Мексико, Германия, Австрия и др., или като многонационална – Русия, Чехословакия, Югославия. Многонационалността беше характерна черта на социалистическите федеративни държави, но е присъща и на държави от друг тип.
В мнозинството случаи федералната държава се образува от няколко унитарни държави (САЩ, Германия, Мексико и др.). Към федерална държава може да се стигне и по обратния път – чрез обособяване на държавни образувания, съществуващи в рамките на унитарна държава, при това като многофункционална – Русия в СССР, Белгия, така и еднонационална – Бразилия, Австрия.
Федералната държава обединява населението и територията на федератите в едно цяло, върху което упражнява собствена федерална власт. Тази власт е първична и произтича от съвкупната обединена общност. Всички граждани на федератите получават и гражданство на федералната държава, стават граждани на новата държава. Така от една страна, всички граждани на новата обща държава учредяват нейната власт, а от друга – всички те са и пряко подчинени, без да е нужно посредничество на властта на държавата – федерат, чиито първоначални граждани са.
Властта на федералната държава е самостоятелна и независима. Федералната държава има свой законодателен орган и свои органи на изпълнителна и съдебна власт. Законодателното тяло винаги е двукамерно. Долната камара (конгрес) изразява интересите на отделните федерати чрез техните представители, горната камара (сенат) изразява интересите на цялото, на съюза.
Възможността на федералната държава да увеличава или ограничава своята компетентност е заложена във Федералната Конституция чрез модела на съотношение с федератната власт. В решаването на този въпрос са възприети три принципа. Първия е „дуалистичен федерализъм”. В този случай Конституцията на федерацията изрпично предоставя на федералния парламент кръг от въпроси, по които единствено той може да вземе законодателни решения – да приема общи за федерацията закони. Всички останали въпроси, извън изрично посочените, са в кръга на компетентност на федератите и се решават от техните законодателни органи. Тази система за разграничаване на компетенциите е установена за първи път в Конституцията на САЩ и е възприета в Мексико, Бразилия, Швейцария.
Вторият възприет принцип е за „двете изключителни сфери на компетентност”. Тук Конституцията на федералната държава определя изрично като сфера на компетентност на съюзния законодателен орган, така и сферата на законодателна компетентност на отделния член на съюза. Този принцип е приложен във ФРГ, Канада.
Третият принцип установява успоредно три сфери на компетентност: една на законодателен орган, една на федератите и една сфера на съвместна компетентност на съюза и федератите. На този принцип е разпределена компетентността в Индия и Малайзия.
Федералната държава е носител на собствен държавен суверенитет и е самостоятелен субект на международното право.
В рамките на съюза, неговите членове – федератите, запазват своята държавна самостоятелност. Те формират своя държавна власт, която реализират в границите на своята територия. Федератите осъществяват своя законодателна, изпълнителна и съдебна власт, без намеса и пряк контрол на централната (федералната) власт.
Спортният въпрос, който не е получил еднозначен отговор, е относно държавния суверенитет на федератите. При първоначалния модел на федерацията носител на държавен суверенитет е само федералната държава, а федератите (щати, кантони, провинции и др.) не са суверенни в този план. Затова, въпреки че запазват държавната си организация, те се определят като „несуверенни” държави, като „държавни образувания”. Социалистическите федерации установиха друг модел, където федератите запазват своя държавен суверенитет и участват направо с федералната държава като субекти на международното право: самостоятелно сключват международни договори; поемат задължения; Украйна и Беларусия като федерати в Съветския съюз участват заедно с СССР в ООН и други. Въпреки това, политическата практика показва, че и в тези случаи суверенитетът на федератите е ограничен в полза на федералната държава.
Суверенността на федератите се проявява и във връзка с установяването на право на сецесия. Сецесията е призната възможност за федерата да излезе от федерацията, да напусне по своя воля съюза – федерацията и да продължи съществуването си като отделна държава.
Според някои теоретици едностранното излизане от федерацията противоречи на логиката на нейното създаване. В тази връзка е и изразената позиция на ООН, че сецесията е оправдана само като акт на утвърждаване на независимостта на колониални държави, като акт на легитимиране на тяхното право на сомоопределение. Според нас сецесията е суверенно право на всяка национална общност, независимо дали тя се намира в отношение на субординация като колония, или в отношение на координация като федерат. Сецесията няма логика и е недопустима в еднонационалните федерации. Обратно – в многонационалните федерации тя се признава и както сочи практиката се прилага. Така чрез сецесия Сенегал излиза от федерацията с Мали; Сингапур напуска федерацията Малайзия; бившите съветски републики се отделиха от СССР и др.
В границите на своята територия всяка държава – федерат установява вътрешно административно-териториално деление и предоставя самоуправление на своите териториални общности.
В устройството на някои федеративни държави се обособява и териториални общности с отделна автономия. Те не са субекти на федерацията,, а съществуват самостоятелно и са на централно подчинение. Така САЩ включва освен отделните щати и федералния окръг Колумбия, където се намира столицата Вашингтон; в Индия има дават автономни територии на централно подчинение; в Бразилия съществуват автономни федерални окръзи и особени територии; в Австралия и Канада също има автономни територии и други.