31. Видове държавни органи. Функции и дейности на държавните органи.

Съществуват различни видове държавни органи. Критерият за тяхното разграничаване е специфичното проявление на признаците, които характеризират държавния орган като обективна даденост.
Държавният орган е самостоятелно звено в държавния апарат със свои властнически правомощия. В зависимост от това, дали правомощията на органа са определени от закона или са делегирани от друг, държавните органи се делят на първични и производни. Делегирането става чрез изрично упълномощаване. Правомощията на производния орган се определят от първичен орган и винаги са ограничени. Първо, делегиращият държавен орган не може да прехвърли повече правомощия от тези, които са има. Второ, делегиращият орган не може да прехвърли всички свои правомощия, а само част от тях. Тук трябва да се различава делегирането от заместването. При заместването е налице “генерално упълномощаване”. Заместващият встъпва в длъжността на титуляра и осъществява изцяло неговите правомощия. Например Вицепрезидентът встъпва в длъжността на Прецидента, Министър-председателя предоставя правомощията си по време на отпуск или отсъствие от страната на определен заместник министър-председател и други.
Държавният орган се състои от лица, които осъществяват предвидените правомощия. В встъпването си в длъжност те стават служебни лица и персонифицират държавния орган като правен субект.
В зависимост от числеността на служебните лица, които се включват в персоналния им състав, държавните органи се делят на еднолични и колективни; състоят се от едно лице или от няколко човека.
Персоналният състав на държавните органи се формира чрез избор или чрез назначаване. От тази гледна точка в теорията държавните органи се делят на изборни и назначаеми. В първия случай правоотношението между органа и държавата възниква въз основата на избор, а във втория – с акт на назначаване. От своя страна, назначаването може да е с акт на колективен орган – решение или с акт на едноличен орган – заповед. Така областните управители се назначават с решение на Министерския съвет, а зам. Областните управители – със заповед на Премиера и пр.
Всеки държавен орган притежава своя компетентност, но тя е различна по териториален обхват и по предмет.
В зависимост от своята териториална компетентност държавните органи се делят на централни и местни. Централните органи са компетентни да действат върху цялата територия на държавата – например, Парламентът, Правителството, Президентът, Главния прокурор, министрите и т.н. Компетентността на местните органи е ограничена до даден регион, определен с административно-териториално деление на страната. Местни държавни органи са например областният управител, кметът, техните заместници. В рамките на отделните ведомства съществуват и териториални органи, чиято компетентност е също ограничена, но не съвпада с административно-териториалното деление. Например следователите в Окръжна следствена служба, началник на митническо бюро и пр.
В теорията е прието, че предметният обхват на компетентност на държавните органи се определя от функциите, които те осъществяват. Тук е необходимо да се направят две уточнения. Първо, съвременната държава чрез своите органи осъществява различни дейности – политически, социални, духовни и т.н. Независимо от своята значимост, те само съпътстват основните – юридическите функции на държавата. Именно последните се приемат като критерий за разделението на държавните органи на органи на законодателната власт, органи на изпълнителната власт и органи на съдебната власт. Самостоятелно място в системата на държавните органи заемат органите на военната власт и военизираните институции – въоръжени сили (въоръжени отряди).
Второ, въпреки своята популярност, конструкцията за извеждане на разграничението между органите, на базата на функциите не е безспорна. От една страна, както посочихме по-горе, не всяка функция е “власт”. От друга страна понятието “функция” се използва с различно съдържание и се смесва с понятието “дейност”, с формите на дейност на държавните органи. Функциите са основни насоки в дейността, а дейността (дейностите) са нейното съдържание. Функциите са присъщи на държания апарат като цяло, на цялата система на държавни органи. Функциите се осъществяват чрез различни форми на дейност и именно те се разпределят между държавните органи. Така всеки държавен орган осъществява различни (по принцип – всички) функции, но в рамките на присъщата за него част от тях – вид дейност, за която той има правомощия. Обособяването на държавните органи изразява автономното действие при осъществяването на единни, общи задачи.
Ето защо предметният обхват различава държавните органи според изричната или определящата им компетентност върху вид дейност в рамките на определена функция.
Компетентността на всеки вид държавен орган дава израз както на определена дейност, така и на определена функция, но докато функциите ги обединяват, дейностите ги разграничават.
Съвременната държава осъществява четири функции: правотворческа; изпълнително-разпоредителна; правозащитна и контролна.
Правотворческата функция се осъществява основно в две форми на дейност. Първата – законодателната дейност, е изключителна компетентност на Парламента. Само Народното събрание притежава правомощия да приема, изменя, допълва и отменя закони. Втората форма на дейност, чрез която се осъществява правотворческата функция на държавата, е подзаконовата правотворческа дейност. От една страна, тя е предоставена на централните органи на изпълнителната власт. При организирането и прилагането на законите; при първична уредба на неосновни обществени отношения или на отношения с временен характер и при уреждането на ведомствените отношения издаването на подзаконови нормативни актове е от изключителна тяхна компетентност.
От друга страна, също като изключителна компетентност, е предоставено правомощието на Общинските съвети да приемат Наредби с местен обхват на действие.
Ако се вземе предвид и налагащото се у нас становище, че съдебната практика също играе ролята на източник на правото, то и тълкувателната дейност на Върховния касационен съд и на Върховния административен съд в разглеждания план представлява трета форма на дейност, чрез която се осъществява правотворческата функция на държавата.
Тук обаче не можем да се съгласим с твърде крайното становище на Д. Велчев, че всяко съдебно решение е правосъздаващ акт на съда. Първо, правовият ред не е спонтанен ред, а именно неговото отрицание. Второ, съдебните решения признават или не признават на правните субекти права (и задължения), установени в закона. Трето, ако признаването (или непризнаването) на субективно право може да се определи като “даване” (или “отнемане”), то все пак не е правосъздаване. Съдът дава правата, законът дава правото.
Изпълнително-разпоредителната функция на държавата се осъществява чрез дейност по издаване на индивидуални административни актове; издаване на общи административни актове и дейност по налагане на принудителни административни мерки.
Дейността по издаване на индивидуални административни актове е пряко свързана с прилагането на закона в различните сфери на управление на обществения живот и затова е предоставен като определяща компетентност на органите на изпълнителната власт. Те я осъществяват в две форми – диспозитивна (прилагане на диспозицията на правните норми) и санкционна (прилагане на санкцията на правните норми). Правомощията по осъществяване на тази дейност са разпределени между различните органи на изпълнителната власт (административни органи) съобразно предмета на упражняваната дейност.
Макар и по изключение, правомощия да издава актове, приравнени на индивидуални административни актове, имат и органите на съдебната власт. Така конститутивните решения на съда в рамките на административното правосъдие играят ролята на административен акт. Според разпоредбата на чл.47 от ЗАНН, административни наказания могат да налагат и съдебните, и прокурорските органи.
Някои укази на Президента, които установяват права и задължения за отделни лица, също имат характера (белезите) на индивидуален административен акт и могат да се разглеждат по този начин, независимо, че не подлежат на съдебен контрол по реда на ЗАП.
Дейността по издаване на общи административни актове също е от преимуществена компетентност на административните органи. Пак по изключение тази дейност е предоставена и на Президента, когато с указ урежда по общ начин конкретни отношения.
Дейността по налагане на принудителни административни мерки също е предоставена на административните органи и на съда. Тук следва да се различават правомощията по налагане на тези мерки от дейността по фактическото им осъществяване. Мерките се налагат от административен или от съдебен орган, а се изпълняват от служители или работници в звената на различни (централни или местни; граждански или военни) институции.
Правозащитната функция се осъществява чрез правосъдна дейност, правораздавателна дейност и правоохранителна дейност.
Както посочихме, функцията на държавата показва насоките в дейността и включва видовете дейност, използвани за постигане на целта. Поради това функциите се определят с родови понятия, а дейностите – с видови понятия. В научната литература е посочена допуснатата непрецизност при сегашното конституционно уреждане на тази функция. Въпреки това, нещата получават определена логическа яснота при изведеното съотношение между функция и форма на дейност. Функцията е правозащитна, а правосъдието, правораздаването и правоохраняването са различни дейности, които запълват нейното съдържание. В този план и съдът и особените юрисдикции , и Конституционният съд, и следствието, и прокуратурата осъществяват фунцията по защита на правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата, макар и по различен начин.
Правосъдието е дейност по решаване на правни спорове от съдилищата. Правосъдната дейност е от изключителна компетентност на съдилищата. Всички други извънсъдебни органи – административни юрисдикции, доброволни арбитражи, Конституционният съд, евентуално и предвидените специализирани “съдилища” осъществяват правораздавателна дейност.
Органите на прокуратурата и следствието осъществяват правоохранителна дейност. Тя е насочена не към решаването на правни спорове, а към охрана на законността. Това е вид дейност в рамките на правозащитната функция, която се осъществява от всички органи на съдебната власт. Правоохранителната дейност е от изключителна компетентност на прокуратурата и следствието.
Контролната функция включва дейности по осъществяването на контрол върху реализирането на първите три функции.
Законодателната дейност, осъществявана от Народното събрани, се контролира от Конституционния съд. Той има изключителната компетентност да упражнява контрол за конституционосъобразност на законите. Това е самостоятелен вид дейност на Конституционния съд, която не се покрива с неговата правораздавателна дейност. Опитът да се обвърже даден държавен орган само с една функция и така да се даде неговата предметна (функционална) характеристика е неоснователен. Фактът, че Конституционния съд осъществява различни форми на де4йност, подчертава неговата самостоятелна правна същност, която не може да се изведе от една отделна функция.
Контролът върху подзаконовата нормотворческа дейност се осъществява от Върховния административен съд. Това е негова изключителна компетентност.
Съдебният контрол се разпростира върху всички актове на изпълнителната власт – индивидуални и общи. Едновременно с това те подлежат и на административен контрол от страна на висшестоящ административен орган. В тази връзка, според нас, е неоснователно въвеждането на административния контрол като задължителен, още повече, когато отказът от него прегражда пътя към съдебен контрол.
Законодателството определя по териториален и йерархичен признак изключителната компетентност върху контролни правомощия на всеки отделен вид съдебен и административен орган.
Контролът върху дейността по осъществяване на правозащитната функция се осъществява от прокурорските органи във формата на общ надзор за законност. Главният прокурор има също и правомощие да сезира Конституционния съд за противоконституционност на закон.
Съвременната доктрина акцентира върху характера на Прокуратурата като “обвинително ведомство”. Без да омаловажаваме този “отрасъл” на прокурорската дейност, смятаме, че законово трябва да се разширят нейните контролни правомщия.
Правораздавателната дейност на несъдебните юрисдикции, без актовете на Конституционния съд, се контролира от съдилищата.

Всяка отделна държава днес отстоява правото си на самостоятелно съществуване. То се изразява в признаването й като самостоятелен субект по международното публично право. Съдържанието му включва признаване на самоопределението на нацията (национален суверенитет); независимостта на държавата (държавен суверенитет); съхраняването й като субстанция (население и територия) и като институция (властови и правов ред). Въпреки установения международен правен ред, всяка държава защитава това свое право.
“Самозащитата” на държавата е особена нейна функция, която се осъществява, както и останалите, от всички видове държавни органи. Особеното произтича от отва, че за нейното реализиране в системата на държавния апарат се създава нарочен апарат за защита. В държавата се обособява военна власт, която се осъществява от свои органи и чрез свои институции – въоръжени сили.
Осъществяването на защитната функция, от една страна, ангажира участието на органите на законодателната, изпълнителната и съдебната власти чрез присъщите им правомощия или като им се възлагат нови, специално във връзка с нея. От друга страна, установява се модел на отношенията между гражданската и военната власт и гражданския контрол върху нея.
Свое място в осъществяването на защитната функция на държавата заемат институциите на военната власт. Те са “част от принудителната сила на държавата”, поради което неправилно понякога се приемат като “органи”, “апарат” за принуда. Първо, принудата е метод на действие, присъщ по принцип на всички държавни органи, а не само на военните институции. Второ, тяхната дейност е защитата, която се осъществява и чрез принуда. Принудата е средство, а не цел.
Специфичното при институциите от военната власт се изразява в това, че техните органи и служители (държавни служители) имат изключителната компетентност да използват невъоръжена и въоръжена сила, да използват физическа принуда.
Особеният характер на дейността на тези органи дава основание да ги изключим от кръга на административните органи. От юридическа страна, органите на военната власт са компетентни да издават индивидуални административни актове, които подлежат на административен и съдебен контрол.