30. Държавен апарат: държавен орган, правно положение.

Държавния апарат е система от държавни органи и държавни институции, чрез които се осъществява държавната власт и се управлява в глобален план държавно организираното общество. В държавния апарат съществуват две структурни образувания – система на държавните органи и система на държавните институции. Водещо място има системата на държавните органи.
Държавният орган е основна съставна част на държавния апарат, състояща се от длъжностни (служебни) лица, които имат определени държавно – властнически правомощия. На основата на това определение могат да се изведат признаците на държавния орган. Първо, държавния орган е обособен самостоятелен елемент на държавния апарат. Държавният орган е организационен субект, който притежава и осъществява определени властнически правомощия, който реализира държавна власт. Второ, държавният орган е самостоятелен субект по публичното право. Неговата правосубектност се реализира от физически лица. В качеството си на служебни лица те персонифицират държавния орган като отделен правен субект. Трето, действията на държавния орган са обвързани с осъществяването на определена държавна функция и са ограничени в кръга на точно определени дейности. Те се установяват с юридически актове и очертават полето на неговата компетентност. Всяко действие на държавния орган извън компетентността му е правно недействително.
Системата на държавните органи е формирана от съответни подсистеми (органи на изпълнителната власт, органи на съдебната власт), които са йерархично изградени. Подсистемите от държавни органи са свързани помежду си. Връзките между тях са координационни и субординационни. В резултат на взаимната им обвързаност държавните органи действат като цялостна система – държавен апарат.
Държавният орган осъществява своята дейност с помощта на “практически изпълнители”, организирани с служебен апарат – администрация. Това е апаратът предоставен на държавния орган, необходим за осъществяването на неговата дейност.
По принцип всеки държавен орган се подпомага от своя администрация, но практиката показва и изключения. Например, министър без портфейл – орган, който не ръководи отрасъл на управлението и няма своя администрация; междуведомствена комисия на Министерския съвет, която също няма своя апарат и ползва администрацията на МС и други.
Организацията на администрацията няма единен правен режим, а следва спецификата на различните държавни органи. Първо, съществува политическа и неполитическа администрация. Българската Конституция предвижда автономия в организирането на администрацията в държавните институции с политически характер – Президентство и Народно събрание. Работещите в тези администрации се назначават по трудов договор от съответния ръководител (Президент, Председател на Парламента). Те не са държавни служители и участието им в съответната администрация може да приключи с едностранно волеизявление на действащия ръководител.
Определящото начало при формирането и действието на този вид администрация е политическата лоялност. Този принцип частично се прилага и към администрацията на изпълнителната власт. Частично, от една страна, защото политическата администрация само “горен етаж” на управлението, докато основната част на администрацията на органите на изпълнителната власт заема неполитическата (професионална) администрация. Тя включва държавни служители (заемащи ръководни и експертни длъжност) и лица, работещи по трудово правоотношение, които са помощен персонал. Политическата администрация е включена в “политически кабинет”. От друга страна, защото политически кабинет сформират само централните органи на изпълнителната власт – министър-председателят, зам.министър-председателите и министрите.
Органите на съдебната власт са политически неутрални и тяхната администрация е неполитическа, но лицата, работещи в нея, не са държавни служители. Същото се отнася и за администрацията на Конституционния съд.
Второ, при военните институции (въоръжени отряди, въоръжени сили) съществува цивилна (гражданска) и военна (военизирана) администрация. Цивилната администрация на МВР и МО се дели на политическа и неполитическа. Военната администрация е само неполитическа и всички военнослужещи са държавни служители.
Държавният орган и неговият служебен апарат съществуват и действат в единство, но не бива да се смесват. Служителите в съответната администрация не притежават властнически правомощия, не реализират държавна власт и затова не са държавни органи. Така следва да се различават Народното събрание от администрацията на Народното събрание, Конституционния съд от неговата администрация и други.
В организационен план държавният орган и принадлежащият му служебен апарат образуват държавната институция. В този аспект държавният апарат представлява система от държавни институции. Институцията е форма на нормативно организиран тесен кръг отношения с оглед възложената му упраленска функционална насоченост.
Институциите имат самостоятелна вътрешна организация и се означават с различни наименования, понякога еднакви или производни от наименованието на ръководещия ги орган. Така институции са Президентството, Народното събрание, министерството и други. Институциите на изпълнителната власт са министерства и държавни агенции. Към Министерския съвет или министър, в рамките на тяхната администрация или самостоятелно, се създават и отделни институции – държавна комисия, изпълнителска агенция, служба, главно управление и др.
Институциите, принадлежащи към трите власти, се означават още и с родовото понятие “ведомство”. Освен ведомствата съществуват и други държавни институции, които осъществяват специфична дейност. Те притежават по-голяма автономия с цел да се осигури тяхната политическа необвързаност, която се осъществява както при начина на формиране на съответните държавни органи, така и при предоставеното им самоуправление. Това са държавните учреждения. В този смисъл учреждения са БНБ, висшите училища, БТА и пр.
Държавното управление не се изчерпва само с реализирането на държавната власт. То е дейност по общото ръководство на обществените процеси. Ръководството е ориентирано към обществото и в този план дейността на държавния апарат е поставена в негова услуга. Обществото чрез данъците осигурява издръжката на държавните органи и служителите в институциите, като предварително заплаща предоставяните от тях услуги (информационни, организационни и др.). Отделен въпрос е какво е качеството на услугите и доколко то и техния обем съответства на получаваното възнаграждение. Важното в случая е да се отбележи, че държавният апарат осъществява своята дейност в един “непазарен кръг”. Държавният апарат предоставя своите услуги под формата на доставки, а не на сделки. Либералната идея за “по-малко държава” води до разширяване на “пазарния кръг”, като част от дейностите на държавния апарат се прехвърлят в него и се осъществяват като сделки. Търсеният ефект – икономичен, евтин държавен апарат не е сигурен, тъй като данъците не намаляват, а се увеличават. Сигурно е обаче, че по този начин държавният апарат лишава обществото от услуги, от които то има нужда. Ето защо, според нас бъдещето на държавата е в обратната тенденция.
Държавният бюджет осигурява както възнаграждението за доставките, извършвани от държавните институции по отношение на обществото, така и средствата, необходими за тяхната дейност. Действието на институциите налага ползването на различни услуги (консумативни, ремонти, поддръжка и др.), които се осъществяват в “пазарния кръг”. За да могат институциите да участват в гражданския оборот и да сключват сделки с други правни субекти, те получават качеството юридически лица по частното право. По силата на закона (ex lege) като юридически лица институциите се представляват от съответния ръководител на ведомство или учреждение. Това е дейност по стопанско управление, която извършват държавните органи в качеството си на ръководители на институции. Осъществяването на тази дейност е ограничено в рамките на съответния бюджет и се контролира от Сметната палата.
В качеството си на ръководител на определена институция, държавният орган осъществява и управленска дейност вътре в нея. Тя е насочена към нисшите държавни органи в нейните рамки, към нейните служители и работници. Тази вътрешна организационна власт очертава осъществяването на специфична дейност, присъща на всеки държавен орган. Тя е насочена към управлението на дейността на институцията и има смесен административно - дисциплиниран характер. Тук държавния орган действа като ръководител на администрацията.
Все още е дискусионен въпросът за правното качество на държавния орган като елемент на държавния апарат. Според едни автори, държавният орган действа в качеството си на представител на народа (френската теория). Този теоретичен нюанс може да се долови и в някои разпоредби на българската Конституция. Прекият избор на Президент и Народно събрание също дават основание да се поддържа, че те са представители на народа и упражняват съответни пълномощия. Срещу тази теория са отправени редица възражения.
Според друга теория – органичната (немската теория), съвременната държава като организирана общност се самоконституира в правен субект, в юридическо лице. В това си качество тя е способна да изявява правно значима воля, като сформира свои органи, които действат от нейно име. Така държавните органи действат в качеството на органи на държавата като юридическо лице. Оттук произтича тяхната дееспособност в сферата на публичното право, осъществявана чрез властническите им правомощия.
Според нас конституционното устройство на България позволява да изведем Президента и Парламента като представителни органи, които действат по пълномощие на народа. Всички останали органи действат ex lege като органи на държавата – юридическо лице.