28. Европейска практика и прилагане на положителния опит на европейски държави.

Административно-териториалното устройство на местните и регионалните власти в отделните европейски страни се характеризира с голямо разнообразие и специфика. За определена част от страните това се регламентира чрез Основния закон (Конституцията), а в други държави административно-териториалното устройство и изменение на границите и територията на административното териториалните единици се извършва със закон или самостоятелна уредба за съответното ниво на управление. Във всички случаи обаче промените се извършват след съгласуване и допитване до населението и заинтересованите участници (референдум, общи събрания, консултации). Разнообразната практика в рамките на държавите-членки на Европейския съюз не позволява да се транспонират и прилагат конкретни процедури и решения, но след определена адаптация и със сравнително достъпни средства могат да се приложат практически при наличието аналогична нормативна уредба. За представяне на европейския положителния опит за уреждане на административно териториалното устройство и за извършването на промени в неговата организация в разработката се прави преглед на няколко водещи държави в тази област като Италия, Франция, Португалия, Италия и други.

Опитът на Австрия
Административно териториалното устройство на Република Австрия се утвърждава с Федералната конституция от 1920 г., с която се определя нейното тристепенно деление - провинции, окръзи (околии) и общини. Тя постановява, че всяка провинция се дели на общини, които се третират като териториално обособени организации с права на самоуправление и са икономически самостоятелни единици. Конституцията урежда също, че всяка община с население над 20 хил. жители има право да разработва собствен устав (кодекс), който се оповестява само със съгласие на федералното правителство. Провинциите в Австрия, според конституционната уредба, определят организацията на общините и приемат допълнителни разпоредби, отнасящи се до местните власти. Провинциите и общините са самоуправляващи се териториални общности.
Всяка териториална промяна на граници на общини, всяко групиране или разделяне на общини е обект на специално решение на общинския съвет и на одобрение от правителството на провинцията (Land). Тези изменения се извършват чрез заповед на регионалната власт или законодателен акт на провинцията. Одобрение от федералното правителство се изисква, когато промените се отнасят за границите на окръзите.

Република Гърция
Административно териториалната структура на Р Гърция формално е тристепенна - региони, префектури (номи) и общини (градски и селски). Конституцията регламентира правата на общините, като постановява, че управлението на местните дела принадлежи на органите на местното самоуправление - общините. Останалите териториални структури се определят със закони, в които се посочва специфичните особености на всяка ATE. Регионът се разглежда като децентрализирана форма на държавата и представителство на организациите на местните власти и на професионалните организации, както и префектите по департаменти. Регионалният съвет се оглавява от главен секретар, като основните функции на съвета са свързани с регионалното развитие и вертикалната координация. Префектурите са второто ниво на децентрализация. В тях се избират префектурални съвети (21-37 членове) чрез директен избор. Начело на префектурата е префектът, който е водачът на печелившата листа в префектурата.
Извършването на промени в съществуващите общински структури и техните граници се регламентира със закон и Кодекса за общинското самоуправление. Според тези документи АТП в общините могат да се осъществяват чрез референдум, за които повече от половината от избирателите са изразили съгласие за това.
Всяка отделна агломерация с население над 1500 души може да придобие статут на община, при условие че е в добро финансово състояние (приходите й покриват административните и другите задължителни разходи), ако решението за това е взето от минимум 3/4 от гласоподавателите и ако градската или селската община, от която тя се отделя, остава също в добро финансово състояние и с население съответно минимум 2500 или 1500 жители. Към сливане на съседни общини може да се пристъпи с решение на съответните общински съвети с мнозинство от 3/5 от общия брой на членовете или ако това решение е взето от минимум 1/2 от избирателите, живеещи в съответната местна общност. Процедурите за създаване и промени в останалите структури се урежда в Конституцията и специални закони.

Кралство Испания
Испания е унитарна държава с тристепенно административно териториално устройство, включващо 3 вида териториални общности -региони (автономни области), провинции и общини. Конституцията на Испания регламентира отделните териториални единици, както и тяхното изменение и промяна на границите. За регионалното ниво тя определя реда за даване на статут на автономия, както и забраната за формиране на федерация на автономните общности. Промените в границите на провинциите се правят в рамките на органичен закон, приет от Парламент. Компетенциите за промени в границите на общините се дават на административните области, които ги осъществяват официално по инициатива на общините след консултации с тях, като паралелно се провежда и необходимото информиране на обществото.
Националното законодателство има за задача да регламентира конкретни текстове с допълващ характер, главно при определянето на специфични критерии за осъществяване на конкретни промени. Така например прилаганите критерии при интегриране, сливане и разделяне на общини са свързани със ситуация когато общините не разполагат с необходимите ресурси за осигуряване на минимума задължителни услуги; когато са налице причини, породени от икономическо или административно предимство и други.

Република Италия
Административно териториалното устройство на Италия е тристепенно като основните административни единици са: областите (от които 5 са с особен статут); провинциите и общините. Основните разпоредби за уреждането на тази материя се съдържа в специална глава на Конституцията. На тази основа са издадени конкретни конституционни закони, регламентиращи тази материя. Една част от тях уреждат специалния статут на 5-те области, а друга част от конституционните закони регламентират функционирането на останалите области, на провинциите и режима на местните власти. Изменението на териториалните структури и техните граници предвижда известна специфика. Всяка отделна административна структура се изменя със съответен нормативен акт. За създаване на област или за изменение на границите й е необходим конституционен закон. За провинциите това се осъществява с обикновен закон на Републиката по инициатива на общините. Създаването на нови общини или промяна териториалните им граници и наименованието им се извършва с областен закон. Във всички случаи се изисква задължително допитване до заинтересованите общности.
Сливането на няколко региона в един и създаването на нови региони става чрез конституционен закон, при условие че предварително е проведена консултация с местните и регионалните власти на засегнатите зони.
Провинции и общини могат да се отделят от един регион и да се присъединяват към друг чрез обикновен закон, при условие че предварително е проведена консултация с местните и регионалните власти на засегнатите зони.
Промяна в границите на провинциите и създаването на нови провинции става чрез обикновен закон по инициатива на общините, при условие че предварително е проведена консултация с местните и регионалните власти на засегнатите зони.
Общини могат да бъдат създавани и могат да се променят наименованията и границите им чрез провинциален закон при условие, че предварително е проведена консултация с местните и регионалните власти на засегнатите зони.

Република Португалия
Конституцията на Република Португалия регламентира административно териториалното устройство на страната. Тя постановява, че "държавата е унитарна и съблюдава при своето устройство принципите на автономия на местните власти и на демократичната децентрализация на публичната администрация". За континенталната част на страната тя утвърждава три равнища на местните власти: административна област, община и енории. Понастоящем административните области не са създадени. Съществуващите 18 окръга ще функционират до тяхното утвърждаване. Административно териториалната структура на Португалия включва идва типа "специални структури" - метрополии (2 броя - Лисабон и Порто, с конституционно признат статут, "асоциации на общини от особен вид"). С Конституцията се гарантира автономна форма на организация на двата островни архипелага - Азори и Мадейра.
Съгласно действащите конституционни разпоредби, установяването на режим за създаване, разделяне и териториални промени на местните общности е от компетентността на националния парламент. При разглеждането на съответните законодателни предложения, парламентът трябва да вземе предвид докладите и оценките, подготвени от органите на общностите.
Основните условия за създаването на общини са:
• броят на постоянно живеещите избиратели (между 10 000 и 30 000);
• площта на бъдещата община (между 30 и 500 km2);
• наличие на градски център с минимален брой избиратели (между 5 000 и 10 000);
• наличие на известен брой обществени обслужващи местното население заведения.
Освен тези условия, трябва да се разгледат и други аспекти: волята на населението; исторически и културни особености; административни, национални, регионални и местни интереси; финансов капацитет на новата община, както и този на общините, от които ще се направи отделянето.

Република Франция
Република Франция е унитарна държава, в която законодателното уреждане на АТУ се извършва както от държавата, така и от автономните единици. Основната законодателна техника предвижда прилагането на пакет от закони за всяко отделно ниво на самоуправление. Освен това съществува обособен кодекс за функциониране общинското самоуправление.
Административно териториалната структура на Франция е тристепенна и включва следните видове ATE - региони, департаменти и общини. За Франция са характерни малките общини. Изменението на териториалните структури става по специфичен начин за отделните единици.
Териториалните граници и наименованията на регионите могат да бъдат променяни със закон след консултация със заинтересованите регионални и "генерални" (на департаментите) съвети. Териториалните граници и наименованията на регионите могат да бъдат променяни със закон след консултация със заинтересованите регионални и "генерални" (на департаментите) съвети.
При департаментите промяната на границите се извършва със закон и в случай на съгласие на всички заинтересовани "генерални съвети" промяната се осъществява с указ. Сливането на няколко общини в една обикновено става с постановление на префекта при наличие на общо съгласувано решение на заинтересуваните. В противен случай сливането се извършва след становище на генералния съвет. Сливането може да стане и след местен референдум.
Налице са два типа сливане между общини: обикновено сливане, при които старите общини изчезват чрез закриването им, и сливане чрез асоцииране на общини, което позволява да се запази известна степен на административна индивидуалност на старите общини (делегирано кметство, анексирано кметство, звено на центъра за социална помощ).

Република Чехия
Административно териториалното устройство на Чехия е тристепенно и включва два типа териториални единици: Самоуправляващи се региони и общини и окръзи, като структури на деконцентрираната държавна администрация в територията. Основанията за създаването на регионите се съдържа в Конституцията на Р Чехия и тяхното създаване и промяна се извършва със. закон. Общините са твърде раздробени (сред най-малките .в Европа) и тона се явява съществен проблем (около 2500 общини са под 300 души). Това е довело до създаването на 204 общини, с "разширени компетенции". Регионите и общините са натоварени с функции както на децентрализираната, така и на деконцентрираната администрация.
Административно териториалните промени в Чехия се разглежда предимно на нивото на общините. Предимно те са насочени към сливане на общините. Процедурите са:
Две или повече общини могат да се слеят след споразумение. Сливащите се общини трябва да се договорят за наименованието на общината. Споразумението се основава на решение, взето от общинския съвет, освен ако не е постъпило предложение за провеждане на местен референдум, резултатите от който се публикуват в рамките на 30 дни. След взетото на референдум решение, засегнатите общини информират регионалния офис.
Новосъздадената община изпраща копие от споразумението до Министерството на вътрешните работи, Министерството на финансите, Кадастралната служба и финансовата служба. Градска територия или градски район могат да се присъединят към друг градски район при същите условия.
Частта от общината, която желае да се отдели трябва да представлява отделен кадастрален район, който граничи с минимум две общини или една община и чужда държава. Тя трябва да формира последователен географски район и да има минимум 1000 жители след отделянето. Общината, от която се отделя част също трябва да отговаря на същите изисквания след разделянето.


Направеният кратък преглед на организацията на АТУ в посочените държави показва наличието на редица сходни и разнородни процеси, свързани с изграждането на административно териториалните структури на държавите и осъществяването на належащи административно териториални промени и реформа в тази област.
Във връзка с провеждането именно на подобни текущи реформи и належащи промени в АТУ на държавите членки на Съвета на Европа, Комитетът на министрите през 2004 г. прие "Препоръка Rec (2004)12 относно процесите на реформи на териториалните граници и/или структурата на местните и териториалните власти". Препоръката извежда определени правила и прави предложения за конкретни действия при провеждането на реформи в АТУ и за промени в големината и териториалния обхват на административно териториални структури. Част от правилата (с леки допълнения), имащи важно значение при подобряването на АТУ на страната и на нормативната му уредба, могат директно да се прилагат успешно при тяхното усъвършенстване. За целите на търсената промяна в АТУ особено ценни са следните тези:
» Всяка реформа на териториалните граници или промяна на административното деление на местните и регионалните власти изисква предварителна оценка на 5 основни параметри, свързани с тези власти -големина на териториалните единици, компетенции, степен на самоуправление, финансови механизми и начин на функциониране.
» При налагаща се АТП се изисква още в самото начало ясно да се дефинира целта на промяната и обхвата на заинтересованите участници (административни структури и лица). Липсата на предварителна целева подготовка не съдейства при формулирането на издържан план за действие.
• Размерът (големината) на промяната има важно значение и за въздействие върху капацитета и ефикасността на местната демокрация.
• В случай когато определена общност се смята за малка, външното асоцииране или коопериране може да бъде препоръчително решение спрямо сливането (кооперирането може да бъде хоризонтално, вертикални или трансгранично).
• Обратно когато общността се смята за твърде голяма, подходът към вътрешна децентрализация и деконцентрация се разглежда към възможно решение.
» Ако се установи нуждата от подходящо сливане при малки териториални общности би трябвало в светлината на историята и традициите, да се проучват възможностите за създаване на новата структура, така че населението да може да се идентифицира с предишните единици. В нашата практика идентификацията може да се осъществи на базата на бившите околии или окръзи (това не следва да се възприема като конкретно ново създаване на подобни структури).
• Когато става въпрос за ограничени реформи (малък мащаб) завършената промяна се опира до голяма степен на капацитета на капацитета за постигане на консенсус. Минимален консенсус е необходим, когато става въпрос за дефиниране на ясни цели.
• За осъществяване на конкретна реформа или промяна, когато се налага инициатива "отгоре-надолу", за да се осигури успех, решението следва да е на по-високото ниво, дори и при волята на някои заинтересовани общности. Инициативата "отдолу -нагоре, за да осигури успех на дадената промяна, трябва да се осъществи чрез доброволно участие на заинтересованите структури, които трябва да се реформират. © Сливанията и други промени, включващи промяна на граници и обхват трябва да се извършват съгласно принципите, залегнали в ЕХМС (като консултирането на местните общности, евентуално референдум). Това не забранява на централните власти да създават позитивни условия за насърчаване на местните власти да се кооперират, сливат, децентрализират или ангажират с деконцентрация.
• Всеки процес на реформа или промяна (през всички фази) следва да се основава на институционален диалог, при спазване на параметрите за ефикасност, прозрачност, отговорност, представителност и ефективност.
* Ефикасният институционалният диалог изисква той да се: проведе в подходящо време; ръководи от ясно установени процедури; цялата релевантна информация да е на разположение на участниците; резултатите от диалога да се обявяват на обществото възможно най-бързо.
© Решението за предприемането на предлагана реформа или търсена промяна следва да се взема от съответното по-високо ниво само след консултации с участниците и може да се повлияе или да се вземе след референдум или да завърши с такава консултация.