Кмет на общината. Основна характеристика

Конституцията на Република България и други нормативни актове определят структурирането на местните държавни органи на две групи: на местно самоуправление и на местна администрация.
Като законодателна власт държавата се намества в автономията на общината чрез законите, а като държавна администрация - под формата на укази и правни разпоредби. Така наречената компетенция на компетенциите от страна на държавата по отношение на общината не е неограничена. Тя е ограничена от основния ни закон - конституцията. Ако се обобщят задачите на местната власт, може да се каже, че в собствената сфера на действие преобладават задачите от битов характер, а в сферата на пренесеното действие на първо място са задачите, свързани с обществената сигурност и реда.
Общините работят и като местни представители на държавата. Те управляват изпълнението на възложените им от държавата със закон задачи. Местната власт в този случай носи ограничена отговорност, като се изключват правните й възможности. Нормативно установено е, че местното самоуправление се осъществява от общинския съвет, а местната изпълнителна дейност - от кмета и общинската администрация. Така или иначе в своята съвкупност те заедно осъществяват местната власт.
2. Кмет на община. Основна характеристика.
Кметът на община е орган на изпълнителната власт в общината (чл. 139, ал. 1 от КРБ и чл. 33, ал. 1 от ЗА и чл.38, ал.1 от ЗМСМА). Както при министрите, той е в двойно правно положение. От една страна е орган на изпълнителната власт, а от друга е орган на общината.
Кметът е орган на изпълнителната власт в общината, която е основната административно-териториална единица и в която се осъществява местното самоуправление (чл. 136, ал. 1 и чл. 139 от Конституцията). Като такъв той ръководи цялата дейност на общината по изпълнение решенията на общинския съвет и на населението.
Освен общински, кметът е и административен орган, който в това си качество осъществява държавни функции и подлежи на пряк контрол от органите на държавната администрация. Изводът се потвърждава от чл. 139, ал. 2 и чл. 144 от Конституцията. С разпоредбите на чл. 139, ал. 2, на кмета се възлага изпълнението на всички решения на общинския съвет, без да се изключват такива решения, каквито съветът е взел по делегация от централни държавни органи. Наред с това на него се възлага да организира изпълнението на задачите, които произтичат от законите, без да се изключват такива задачи, каквито могат да му бъдат възложени от централни държавни органи в определени със закон случаи.
С разпоредбата на чл. 144 от КРБ се допуска предвиждането в закон на контрол за законосъобразност от страна на централната администрация върху актовете на кмета на община. Именно конституционно допустимата форма на контрол от административен орган върху актове на кметовете на общини и характерът на посочените техни правомощия са основание да се приеме, че те действат и като административни органи.
Като държавен административен орган, той организира изпълнението на задачите, които произтичат от законите, от актовете на президента на Републиката и на Министерския съвет.
Фигурата на кмета е по системата на пряката изборност (Чл. 33, ал. 2 от ЗА и чл. 38, ал.2 от ЗМСМА). Той полага клетва пред общинския съвет и подписва клетвен лист. В своята дейност кметът се ръководи от закона, от актовете на общинския съвет и от решенията на населението.
Кметовете на общини, райони и кметства, кметските наместници и заместник-кметовете на общини не могат да участват в ръководни органи на политически партии, да извършват търговска дейност по смисъла на Търговския закон, да бъдат управители или да участват в надзорни, управителни и контролни органи на търговски дружества и кооперации за времето на мандата им (Чл. 41, ал.1 от ЗМСМА).
Кметът на общината участва в заседанията на общинския съвет с право на съвещателен глас.Той се изслушва задължително при обсъждане на въпроси, отнасящи се до съответното кметство или район.
Съгласно чл. 44 от Закона за местното самоуправление и местната администрация кметът:
1. Ръководи цялата изпълнителна дейност на общината.
2. Насочва и координира дейността на специализираните изпълнителни органи.
3. Назначава и освобождава от длъжност началниците и служителите в общинската администрация.
4. Отговаря за опазването на обществения ред, като за осигуряването му издава писмени заповеди, задължителни за началниците на съответните полицейски служби.
5. Организира изпълнението на общинския бюджет.
6. Организира изпълнението на дългосрочните програми.
7. Организира изпълнението на решенията на общинския съвет и се отчита пред него за това.
8. Организира изпълнението на задачите, които произтичат от законите, от актовете на президента на републиката и на Министерския съвет.
9. Възлага изпълнението на свои функции на кметовете на кметствата и районите, координира и осъществява контрол за целесъобразността и законосъобразността при тяхното изпълнение. Осъществява контрол по законосъобразността на актовете и действията на кметовете на населени места при изпълнение на техните правомощия.
10. Поддържа връзки с политическите партии, обществените организации и движения, както и с други органи на местното самоуправление в страната и в чужбина.
11. Организира и провежда дейността по защитата на населението при бедствия и аварии.
12. Подписва одобрените от общинския съвет общи и подробни градоустройствени планове, организира тяхното изпълнение и прилагане, одобрява техни изменения и допълнения.
13. Изпълнява функциите на длъжностно лице по гражданско състояние. Той може да възлага тази функция с писмена заповед на кметовете на кметствата, в които се поддържат регистри за гражданското състояние, и на други длъжностни лица от общинската администрация.
14. Представлява общината пред физически и юридически лица и пред съда.
15. Осигурява организационно-техническото обслужване на общинския съвет.
Кмета на общината пряко ръководи, организира и контролира административното обслужване в общината. Той подлага на обсъждане състоянието му и приема мерки за неговото подобряване.
При изпълнение на своите задължения като държавен орган, кметът на община издава заповеди. Тези заповеди могат да бъдат отменяни от общинския съвет, ако противоречат на негови решения. Те могат и да се обжалват пред областния управител в тридневен срок, като обжалването не спира изпълнението. Заповедите на областния управител се съгласуват с министъра на вътрешните работи и не подлежат на обжалване.
Кметът също може да оспори решение на съвета, ако счита, че то противоречи на законите или на интересите на общината. Ако органът на местното самоуправление потвърди решението си, кметът е длъжен да го изпълни или, при наличие на противоречие със закона, да отнесе спора пред съда.
Актовете на кмета могат да бъдат удостоверителни административни актове като: актове за раждане, брак, смърт; вътрешно-служебни административни актове - за отписване от актовите книги на недвижими имоти, чиято собственост е възстановена и др. Кметът издава и редица общи ненормативни актове.
В административноправната теория е спорен въпросът за съществуването на общите ненормативни актове. Поддържа се, че те са вид административни актове, които за разлика от индивидуалните са конкретни правила за поведение, адресирани до неопределен кръг правни субекти (или субекти, които са определени по някакъв общ признак). Ако подкрепим становището, че общият ненормативен акт е вид административен акт, то по действуващото ни законодателство, кметът издава и такива правни актове.
По смисъла на Закона за събранията, митингите и манифестациите (ДВ, бр. 10 от 2 март 1990 г.), кметът е оторизиран с различни държавно-властнически правомощия във връзка с организирането и провеждането на посочените мероприятия. Той е длъжен и има право да забранява тяхното провеждане (чл. 12, ал. 1 от закона); да ги прекратява (чл. 13, ал. 1 от същия закон) и др.
Издаваните в тези случаи актове са от порядъка на общите ненормативни актове.
Такива са и: заповед на кмета за почистване на населеното място след провеждане на избори; заповед на кмета, с която се разрешава изнасяне на сергии и маси на тротоарите пред магазините за хранителни стоки; заповед на кмета, с която се забранява да се лови риба в забранен водоем и др.
Втора основна група юридически актове, издавани от кмета, са наказателните постановления. Те са израз на развиваната от него административно-наказателна дейност. Наказателното постановление представлява правораздавателен акт, тъй като в производството по неговото издаване се очертават всички елементи на юрисдикционна дейност.
В качеството си на правораздавателен акт, наказателното постановление се обжалва пред съответния съд. Със Закона за изменение на Закона за административните нарушения и наказания (ДВ, бр. 59 от 21 юли 1992 г.) генерално се реши въпросът, че наказателните постановления се издават и от кметове на общини (чл. 47, ал. 1 от закона).
Към категорията юридически актове спадат и актовете на кмета, които той издава в своето второ качество - изпълнителен орган на общината. Изпълнителната власт на кмета при функциониране на принципа за разделение на властите е налице при всяко негово волеизявление, почиващо на териториалната власт на общината. Това волеизявление може да приеме формите на индивидуални, общи ненормативни разпореждания на основата на “решаващата власт” на общината или да се представи като административно-наказателна дейност.
Така схващана изпълнителната власт на кмета не загубва своя административен характер (във функционален смисъл на понятието администрация), но престава да бъде и държавна, защото общината съгласно чл. 136, ал. 3 от конституцията и чл. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация е самостоятелен, отделен от държавата и различен от нея правен субект, юридическо лице.
Актовете на кмета се издават поначало в писмена форма. Формата е едно външно изискване спрямо административните актове. Тя е външен израз на волеизявлението, което съставлява съдържание на един административен акт. С признаването на актовете на кмета за административни актове (§ 1 от Закона за изменение и допълнение на Закона за административното производство) всъщност се въведе за тях и изискването за писмена форма (чл. 15, ал. 2 от ЗАП). По аналогия с чл. 15, ал. 2 от Закона за административното производство се счита, че заповедите на кмета по изпълнение решенията на общинския съвет трябва също да се издават в писмена форма. Останалите административни актове, извън приложното поле на Закона за административното производство могат да се издават в устна форма или конклудентни действия, в случаите когато специалните закони не предвиждат изрично други.
Ако под формата на заповед кметът е издал властническо разпореждане в изпълнение на “решаващата власт” на общината, правните възможности за оспорване на тези актове - са две:
* актът може да се оспори пред самия общински съвет, тъй като последният има правото да отменя на основание чл. 45, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, актове на кмета, извършени в нарушение на неговите решения по чл. 21 от същия закон;
* друга правна възможност разкрива нормата на чл. 44, ал. 3 от Закона за местното самоуправление и местната администрация. По силата на тази норма, областният управител спира изпълнението на незаконосъобразен акт на кмета и го отнася до съответния съд. Окончателното решение в тази хипотеза принадлежи на съда, а не на областния управител, защото кметът е действувал като изпълнителен общински орган, а не като държавен административен орган. Защита спрямо нормативни и общи ненормативни актове по сега действуващото ни законодателство не съществува.
Кметът на общината в случаите, определени от закона, изпълнява и функции, възложени му от централните държавни органи.
Правомощията на кмета се прекратяват с изтичане на четиригодишния мандат или предсрочно при смърт, при трайна невъзможност да изпълнява възложените му задачи, при подаване на оставка пред общинския съвет, при решение на общинския съвет с мнозинство повече от две трети от общия брой на съветниците (Чл. 42 от ЗМСМА).
При предсрочно прекратяване на правомощията на кмета на общината или на кметството се произвеждат частични избори. До тяхното провеждане общинският съвет избира един от заместник-кметовете да изпълнява тези функции (съответно временно изпълняващ длъжността кмет на кметство).
На основание чл. 42., ал.2 от ЗМСМА, при предсрочно прекратяване на пълномощията на кмета на общината или на кметството функциите му до произвеждането на избори се поемат по решение на общинския съвет от заместник-кмет на общината, съответно временно изпълняващ длъжността кмет на кметство.
Но съгласно чл. 45, ал. 2 от ЗМСМА, Кметът на общината може да оспори решение на общинския съвет, когато смята, че то противоречи на интересите на общината или нарушава законите. Оспорването трябва да се представи писмено в срок от 7 дни и има отсрочващо действие. Ако общинският съвет при повторното разглеждане потвърди решението си, кметът е длъжен да го изпълни или при противоречие със закона да сезира съда. При повторното разглеждане решението се приема с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците.
Ако се потърси аналогия с правителството и служебния кабинет, то би трябвало да следва, че при прекратяване на пълномощията на кмет, се избира “служебен кмет”, който има ограничени правомощия. Неговата основна задача е подготовката за провеждането на частични избори.
Така би се спазил основния принцип в правото: “Това, което важи за общото, важи и за частното”.
Би било добре законодателят да се погрижи да няма двувластие в местната власт, както е конституирал това да не се случва с правителството. Понякога недоглеждането и бързането при създаването и изменението на законите води до абсурдни ситуации, от които никой няма полза.