41. Форми на държавното устройство, унитарна държава, федеративна държава

На субстанционално ниво държавата съществува в две форми – унитарна (единна) и федеративна (съюзна) държава, федерация. Те изразяват спецификата на структуриране и интегриране на субстанцията на държавата – население и територия. На това ниво на проявление се структурират териториалните общности и политико-териториалните общности. Интегрирането се осъществява чрез разделяне на функциите на държавната власт между тези общности.

Унитарната държава съществува като една политико-териториална общност. В нейните рамки се обособяват административно-териториални общности – общини (околии, окръзи и др.) като структурни елементи. Механизмът на интеграция се осъществява чрез упражняването на една централизирана държавна власт, съчетано с местно самоуправление.

Унитарната държава има една законодателна, изпълнителна и съдебна власт, които се осъществяват от едно законодателно тяло и централизирани изпълнителни и съдебни органи. Тяхната властническа компетентност е установена в една Конституция и едно единно законодателство и се простира върху цялата територия и население.

Ефективността на управлението се постига чрез деконцетрация на изпълнителната и съдебната власти посредством разделяне на дейности между централни и териториални техни органи. Законодателната власт и централните органи на изпълнителната и съдебната власти имат обща национална компетентност и изразяват централизирания правов ред. Териториалните органи на властта имат териториална компетентност в зависимост от административно-териториалното деление на държавата и обособяването на съдебните райони.

В съвременната държава интеграцията се осъществява и чрез децентрализиране на властта, което намира израз в самоуправлението на административно-териториалните общности.

В унитарната държава се установява и реализира една държавна власт. В този смисъл административно-териториалните общности нямат своя власт. Децентрализацията е в делегирането, в прехвърлянето на тези общности на право да реализират държавната власт. Затова органите на местно самоуправление условно се определят като “местни власти”.

Целта на местното самоуправление е да се включи териториалната общност в управлението на обществените дела чрез непосредствено участие в демократично създаване на органи по места, чиято дейност да бъде ефективна и близка до гражданите, като отчита спецификата на конкретните местни условия. Съобразно посочената цел се определят и границите на самоуправлението. У нас то се осъществява от общинска администрация, ръководена от избран кмет на общината и съставен чрез избори Общински съвет.

Упражняваната от местните органи власт е ограничена в няколко насоки. Първо, те регулират и управляват обществени дела в рамките на закони. Те упражняват една делегирана компетентност, която не могат да надхвърлят. Местните органи не могат сами да определят кръга на своите правомощия. Правото им да нормират и управляват не е първично, а производно и затова – ограничено. Второ, дейността на местните власти е поставена под контрола на държавната власт, който се осъществява както от органи на изпълнителната власт, така и от съдебната власт. Трето, самото структуриране на териториалните общности, както и организацията на местните органи се определя от централната държавна власт по законодателен път.

В някои унитарни държави съществуват специфични етнически, исторически и географски особености, които се провяват в естествено структуриране на отделен вид териториални общности. Съобразяването им с тях се отразява в държавното устройство, като им се предоставя автономия. В тези случаи говорим за автономни области или автономни образувания. Напр. в рамките на Великобритания като унитарна държава, автономия притежават Шотландия и Северна Ирландия. В Дания автономия има остров Гренландия. В Испания – Страната на баските, Каталония, Андалусия и Галисия.

Автономните териториални общности се различават съществено от чисто административните териториални общности – муниципалитети (общини, области, провинции и пр.). Първо, муниципалитетите се създават със закона, докато автономните области се признават със закон. Автономните области съществуват обективно като исторически или географски дадености.

Обстоятелството, че населението на повечето съвременни държави е полиетническо по състав, че включва национални малцинства и те се признават от държавата, в никакъв случай не може да обоснове претенции за автономия. От една страна защото липсва историческа традиция. Държавата може да признае само нещо обективно съществуващо, но не и субективно желано. От друга страна, самата Рамкова конвенция за защита на националните малцинства, както и другите международни актове за защита правата на човека, гарантират индивидуални, а не колективни права.

Второ, муниципалитетите получават със закон правото да се самоуправляват, да реализират само административна (изпълнителна) власт. Автономните общности имат значително по-широка компетентност. Тя е отразена в самия термин “автономос” (собствени закони). Автономните общности формират собствено законодателно тяло и упражняват собствена законодателна власт. Кръгът на законодателната компетентност на тези органи е определен в съответната конституция на унитарната държава. Автономните области осъществяват и своя изпълнителна власт и формират съответни органи – правителства.

Същевременно автономията е ограничена и се осъществява под контрола на централната власт. Това е една от разликите на автономните области спрямо федератите в съюзната държава. Друга разлика е тази, че автономните области не са самостоятелни държавни образувания. Тяхното съществуване зависи от държавата. При федерациите федералната държава зависи от федератите. Второ, федератите приемат и се ръководят от собствена конституция, докато автономните общности приемат само статут (ограничен устав) с ограничено устройствено съдържание. Трето, централната власт осъществява непосредствен административен контрол върху дейността на автономните области чрез свои представители (пълномощници, губернатори, наместници и пр.). Унитарната държава има единна съдебна власт и правна система. Само в Шотландия съществуват самостоятелни правна и съдебна система. Четвърто, за разлика от федерацията автономията не води до отделно гражданство на лицата, населяващи областта. Всички са граждани на унитарната държава. Изключение са автономните области и автономните окръзи на Руската федерация.

Втората форма на държавно устройство е федерацията. Федерализмът е модел на структуриране на политико-териториалните общности и тяхното интегриране в обединена политическа общност. Той се осъществява чрез обособяване и обединяване на държави.

Федерацията е съставна държавна общност, която включва федералната държава и държавите – федерати. Федералната държава включва като свои части федератите, но те запазват своята държавна самостоятелност, не се сливат в една обща държава. Федерализмът е начин за вертикално разделение на властта между федералната държава и федератите като две различни държавни организации. Всяка от тях учредява и упражнява своя държавна власт, като двете нива на властта са координирани и същевременно независими едно от друго. Когато регионалната власт е зависима от централната, държавата е унитарна. Когато централната власт е зависима от регионалните, е налице конфедерация, съединение на държави. Федерацията е средата на тези две крайности: тя е съюз на държави, които съществуват чрез разпределение на взаимно ограничени и самостоятелни федерална и федератна власти.

В съвременния свят федерации са САЩ, Мексико, Бразилия, Аржентина, Индия, Пакистан, Малайзия, Австралия, Канада, Русия, Германия, Австрия, Швейцария, Белгия, Югославия и др.

Федерацията се образува на конституционно-правно основание. Конституирането й става чрез приемане на федерална конституция.
По своя етнически състав федералната държава може да се създаде като еднонационална (САЩ, Бразилия, Мексико, Германия, Австрия) или като многонационална (Русия, Югославия, бившата Чехословакия). В мнозинството случаи федералната държава се образува от няколко унитарни държави. До федерална държава може да се стигне и чрез обособяване в унитарна държава на нови държавни образувания (Бразилия, Австрия, Белгия и пр.).

Федералната държава обединява населението и територията на федератите в едно цяло, върху което упражнява собствена федерална власт. Тази власт е първична и произтича от съвкупната обединена общност. Всички граждани на федератите стават граждани и на федерацията.

Властта на федералната държава е самостоятелна и независима. Федералната държава има свой законодателен орган и свои органи на изпълнителна и съдебна власт. Законодателното тяло винаги е двукамерно. Долната камара (конгрес) изразява интересите на отделните федерати чрез техните представители, горната камара (сенат) изразява интересите на цялото, на съюза.

Възможността на федералната държава да увеличава или ограничава своята компетентност е заложена във федералната конституция чрез модела на съотношение с федератната власт. В това отношение има три принципа. Първият е “дуалистичен федерализъм”. В тези случаи Конституцията на федерацията изрично предоставя на федералния парламент кръг от въпроси, по които единствено той може да вземе законодателни решения, да приема общи за федерацията закони. Всички останали въпроси, извън изрично посочените, са в кръга на компетентност на федератите и се решават от техните законодателни органи. Така е в САЩ, Мексико, Бразилия, Швейцария.

Вторият принцип е за “двете изключителни сфери на компетентност”. Тук конституцията определя изрично както сферата на компетентност на съюзния законодателен орган, така и сферата на законодателна компетентност на отделния член са съюза. Така е във ФРГ и в Канада.

Третият принцип установява успоредно три сфери на компетентност: една на съюзния законодателен орган, една на федератите и една на съвместна компетентност на съюза и федератите. Така е в Индия и Малайзия. Федералната държава е носител на собствен държавен суверенитет и е самостоятелен субект на международното право.

В рамките на съюза неговите членове – федератите – запазват своята държавна самостоятелност. Те формират своя държавна власт, която реализират в границите на своята територия. Федератите осъществяват своя законодателна, изпълнителна и съдебна власт без намеса и пряк контрол на централната (федералната) власт.

Спорен е въпроса за държавния суверенитет на федератите. В първите федерации носител на държавен суверенитет е само федералната държава. При социалистическите федерации федератите имат своя самостоятелен държавен суверенитет.

Суверенността на федератите се проявява и във връзка с установяването на право на сецесия. Сецесията е призната възможност за федерата да излезе от федерацията, да напусне по своя воля федерацията и да продължи съществуването си като отделна държава.

Правото на сецесия се отрича от някои, тъй като според тях било противоречало на логиката на създаване на федерацията. Всъщност сецесията е суверенно право на всяка национална общност. Сецесията няма логика и е недопустима единствено в еднонационалните федерации. В многонационалните федерации тя е допустима и се прилага. Така Сенегал излезе от федерацията с Мали, Сингапур напусна федерацията Малайзия, бившите съветски републики напуснаха СССР и пр.

В границите на своята територия всяка държава-федерат установява вътрешно административно-териториално деление и предоставя самоуправление на своите териториални общности. В устройството на някои федеративни държави се обособяват и териториални общности с отделна автономия. Те не са субекти на федерацията, а съществуват самостоятелно и са на централно подчинение. Така САЩ включват не само отделните щати, но и федералния окръг Колумбия, в който се намира столицата Вашингтон.